立法中提升“民意”的意义

　　他山之石

　　立法中提升“民意”的意义

　　江涛

　　不久前，笔者前往美国进行了行政立法公众参与机制考察，访问考察了美国联邦政府和华盛顿州立法审查协调机构、联邦政府交通部等地，深入了解了美国政府行政立法公众参与及其信息技术支持情况

　　美国公众参与行政立法的主要做法

　　第一，公众参与行政立法的法律依据。美国联邦政府部门、州政府和县(郡)、市行政机构的立法过程及形式各有不同，但都集中体现了联邦行政程序法和信息自由法精神。

　　行政程序法规定，行政立法程序必须合法，所有行政立法除少数不宜公布外，都须经公众参与，违反立法程序制定的法规无效。信息自由法规定，政府信息属于公众，公众有权获得除涉及国家安全、商业秘密、个人隐私以及法律特别规定之外的所有政府信息。

　　第二，公众参与行政立法的主要程序。一是发布通告。政府部门在提出立法动议或收到公民、社会组织提出的立法建议后，在《联邦登记》或《州登记》及政府网站上发布通告及相关信息；二是发表评论。公民、社会组织特别是利益相关方，在一定时限内可对立法议题发表评论；三是举行听证。评论结束后，政府部门应公众要求，依法召开听证会；四是报送审查。政府部门将法规草案、公众评论采纳情况、法规成本效益分析报告等材料，报送政府立法审查协调主管机构(联邦政府为管理和预算办公室)审查，通过后由联邦政府部门首长或州长签署，在县(郡)、市则必须提交议会表决；五是法规公布。法规草案经签署或表决通过后，须连同法规制定的依据、目的和公众评论采纳情况在《联邦登记》或《州登记》及政府网站上公布，州法规须编入州法典。

　　第三，公众参与行政立法的主要平台。在行政立法过程中，便捷的信息处理系统成为公众参与的主要支持平台。政府部门将政府网站作为发布通告、收集评论、公布法规的重要渠道，公众也将政府网站作为获取立法信息、交流互动的主要途径。

　　例如，联邦政府交通部创建了电子卷宗管理系统，能够存储法规制定的相关信息，形成法规信息库。公众可在该系统前台网站上随时查询信息或发表意见，交通部也可通过该网站进行意见反馈和回复。联邦政府环保署也开发了在线立法文档管理系统和法规起草工具系统，既可对内为立法工作人员收集处理信息提供数据库，并实现政府部门间的信息互动和跨部门立法协作，对外又能够让公众一站式检索、浏览和评论所有联邦政府部门相关法规信息。

　　美国公众参与行政立法的特点

　　第一，行政立法过程较为公开透明。发布通告、发表评论、举行听证、报送审查、法规公布等行政立法程序都是公开的，公众能够参与和监督行政立法过程，体现出较高的立法透明度和公众参与度。

　　第二，公众参与制度较为完备。美国建立了一套较为完备的公众参与行政立法制度。比如：通告制度，所有立法环节都须通告，否则无效；回复制度，行政机关必须认真分析公众意见，并就是否采纳作出说明，同时还须向公众提供法规咨询，答复公众提出的问题；听证制度，听证是公民直接参与立法的重要形式，立法过程中只要公众要求听证，政府就必须召开听证会；监督制度，公民、社会组织和其他政府机构若对某部法规的制定过程提出异议，可提起诉讼，由法院判定是否有效。

　　第三，社会中介组织作用明显。各类社会中介组织是行政立法的积极参与者和推动者，它们主动给立法人员写信或直接参与会谈，反映利益群体意见。行业协会通过收集信息资料、撰写分析报告，帮助政府部门理解制定某项法规的重要性，协助政府与利益群体沟通，以期争取会员利益。游说集团受公民、企业或行业协会等委托，对法规草案进行研究，向客户讲解法规出台的预期影响，代表客户参加听证，提出意见。社会中介组织的积极参与，弥补了公众只懂专业不懂法律的不足，同时也为政府立法提供了有价值信息。

　　公众参与立法是推进政府法治的重要途径

　　建设法治政府是我国行政管理体制的一次改革创新，也是一项复杂的系统工程。在这个系统工程的建设过程中，我们既可以参考借鉴其他国家法治政府建设的成功经验，同时也应结合国情，形成特色，不断完善和推进政府法治建设。笔者通过此次考查，有几点心得。

　　第一，提高公众参与立法程度是保证立法质量的必然要求。立法公开透明就是把政府决策和政策法规制定置于阳光下，接受群众参与和监督，防止立法权被寻租，遏制不当利益法制化。我们建设法治政府，首先就是要求行政立法过程必须通过广泛的公众参与保证公开，以公开促公平，促公正，这也是贯彻落实好《全面推进依法行政实施纲要》，切实提高立法质量的重要保证。

　　第二，制定有效和完备的公众参与制度是公众参与立法的重要保障。美国公众参与行政立法制度源于联邦行政程序法和信息自由法，在此法律框架下，联邦各部、州、县(郡)、市都制定了相应的行政程序制度。美国政府各个立法环节最重要的制度也都涉及信息公开和公众参与，若违反这些程序制度，所制定的法规视为无效。我国政府信息公开条例已公布施行，这在我国政府决策和政策法规制定的科学性和民主性上是一个质的飞跃，各行政部门和地方政府若能进一步贯彻落实条例，及时制定切实可行的具体措施，则会极大推动我国政府法制建设进程。

　　第三，加强政府与公众的立法沟通是充分发挥公众参与公共事务管理作用的重要条件。现代行政管理趋向于以沟通协调的方式制定政策，美国的公众参与行政立法实践证明，立法沟通能够为政府和公众实现双赢。一是有利于提高法规制定质量，“伟力存于民众之中”，公众在实践中积累的丰富经验和大量信息，能有效弥补行政机关立法信息难以全面及处理信息能力、经验的不足；二是有利于扩大和增强法规实施效果，利益相关方通过参与立法，在保证享有公众权益的同时也增强了对法规的理解和认同，在法规实施时既能主动配合行政机关执法，还能够监督行政机关的执法活动。

　　第四，建立功能健全的信息处理平台是公众参与立法的重要技术支撑。考察中发现，美国政府部门法制工作机构都把建立功能健全的信息处理平台作为加强公众参与立法的一项重要工作。这些平台在公众参与立法中发挥了巨大作用。一是信息发布平台，美国联邦政府部门和地方政府法规制定的相关信息都公布在《联邦登记》或《州登记》及政府网站上，便于公众及时了解和查询；二是公众参与信息平台，公众可在立法信息管理系统的操作前台网站上发表评论和意见；三是信息收集反馈平台，美国行政立法部门设有专职负责收集分析和反馈回复各方意见的部门或人员，特别是在向社会通告重要立法事项时，他们会直接把立法信息发送给利益相关方，以便更有针对性地收集和处理信息。

　　(作者单位：国务院法制办秘书行政司)