立法面面观
本报记者 胡新桥 本报通讯员 殷娜
前不久，在湖北省武汉市现行地方性法规委托评估协议书签字仪式上，武汉市人大常委会副秘书长王波和中南财经政法大学副校长陈小君郑重地在协议书上签字。
根据协议，中南财经政法大学将用一年的时间，对武汉市过去20多年来制定的79件地方性法规进行委托评估。
从“量”到“质”飞跃 地方立法质量评估，指的是地方立法机关以颁布实施一段时间的地方性法规的实效为基础，对地方性法规的质量和立法工作进行定性和定量的分析、评价。
目前，此项工作在立法实务界和理论界有很多称谓，如“立法回头看”、“立法后评估”等等，尽管称谓不一，但其工作对象和内容相同，目的都是为了改进立法工作，提高立法质量。
1986年，武汉市开始享有地方立法权。截至2007年12月，市人大及其常委会先后审议通过立法议案120件，制定、修订、废止法规163件次，现行有效的法规有79件。这些法规对于民主法制建设进程和经济社会发展，发挥着不可替代的重要作用。
当地方立法经过了二十多年探索和实践，不少地方立法工作者感到“是到了要回头看看立法质量的时候”。
“为什么以前没有做这样的工作，主要是时机不成熟。”武汉市人大常委会委员、法制委员会副主任委员程一方说，“立法经过了一个从量到质的追求变化。”
“文革”动乱结束后，如何尽快建立法律体系是当务之急，因此，立法工作主要是保证有法可依，侧重点在“量”的增加。
就武汉市而言，每一件现行地方性法规的创制，都蕴含着当时的背景和实际需求。随着社会发展，这些法规存在的外部环境有了较大变化，对现行法规开展全面的立法评估，已经成为人大立法工作的内在需要。
关键的第一步 首次进行立法质量评估，如何才能让评估结果令人信服？应该选择什么样的评判标准？怎样的评估方式、方法才是最佳？评估标准成了这项工作的焦点。
2006年，武汉市人大常委会曾对《武汉市城市节约用水条例》进行过一次成功的“个案评估”，为本次全面立法评估奠定了基础。
由于当时其他城市的立法质量评估工作也处于探索阶段，没有现成的规律和经验可循，为了提出较为科学的评估标准，湖北省暨武汉市地方立法研究会曾就如何确定评估标准而联合召开会议专题研讨。最后，市人大常委会提出的合法性、合理性和可行性三大评估标准，获得了大多与会者的认同。
为了表示对此次评估的慎重，保证评估的科学性和客观性，武汉市人大常委会首次采取了委托专门机构评估的方式。
面对一年时间完成79件现行地方法规评估的高难度项目，中南财经政法大学派出以副校长、博士生导师陈小君为评估项目主持人，聚集了法学、经济学、管理学、统计学、社会学近百位研究人员的评估团队。
即便有如此的力量支持，中南财经政法大学副教授、武汉市人大常委会委员简基松仍然认为：“前期难度最大的工作是评估方案的制定，关键在于评估标准的建立，这是个艰难的过程。”
经过多次磋商和交流后，在中南财经政法大学的评估方案中，完全保留了武汉市人大常委会提出的“合法性、合理性、可行性”这三大评估标准，并在此基础上又提出“技术性、特色创新性”两大评估标准。
为了让此次评估更加全面、深入，武汉市人大常委会将委托专门机构评估与执法部门自查、公开征求社会意见相结合，目的是为了引导和鼓励执法部门尤其是法规管理的相对人，都能够有机会积极地参与其中。
也有人大代表认为，此次立法质量评估将是一次“1+1+……+n=1”的全民评估，既是一次对人大立法质量的检查，更是对人大立法工作的有力促进。
探索之路无尽头 尽管这项“打包”式评估的结果在两年后才能知晓，但是，与此前单项法规评估一样，这个过程本身就是对人大立法工作的探索，这件事所引起的地方立法工作者、法学专家的思考，在某种程度上其意义已经远远超过结果本身。
“现在立法，强调用立法限制行政权力的滥用，但是过去不是。”程一方介绍，在上世纪八九十年代的社会背景下，法制体系尚未健全，地方立法侧重强调赋予行政机关一些必要的行政管理权。普遍认为，在行政权力和个人权利之间，强调行政权力代表了大多数人的公共利益。
在这样的社会背景下，制定的一些法规，在强调公共利益的同时，可能会忽略对私权的保护。有委员提出，在1995年制定武汉市城市市容管理条例(2004年该条例被废止并重新制定)的时候，更多强调对于城市管理，比如，广告不能随意张贴、沿街的搭盖要强制拆除等。但是，随着宪法的修改，明确提出了私人合法权利不能侵犯，那么，只要法律没有规定，地方立法是不能限制公民个人权利的。这种立法环境的根本性转变，也在客观上给立法质量评估带来了一些难以预测的未知。
对于此次立法质量评估的认识，武汉市人大常委会人士也有着清醒的认识。他们认为，正确看待这样一次全面立法质量评估很有必要，但开展立法质量评估显然不是立即提高本地地方立法质量。立法质量评估本身只是武汉市人大常委会对于立法工作的一次尝试，是下一次探索的起点和开端。评估工作的最终目的在于对立法工作的正确认识、正确定位、找出不足，为今后如何改进立法工作提供积极的意见和建议。
本报武汉9月3日电
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