收费公路权益转让之门重启

　　南京沪宁高速公路和机场高速公路收费站里停车缴费的汽车。肖恩摄

　　9月2日，《收费公路权益转让办法》终于正式向社会公布，并将于10月1日起施行。由于该办法的缺失，在过去近两年之久的时间里，政府还贷公路收费权益转让，被迫处于停滞状态。

　　办法实施后，收费公路权益转让之门重启，但如何保证收费公路自身发展建设与公众权益的保护，仍是有待继续研究的话题。

　　“收费还贷”遥遥无期？

　　仿佛是一夜之间，全国各地不少公路都修起了收费站。这些公路，有的是新修的路，有的是旧路重修了一下，有的却只见收费站建起来，路被拦起来收费，路况却没有丝毫改善。

　　记者前两年在河南洛阳采访，路过一条路，只有一来一往两车道，过去一次要收费5元。收费站边上立着一个牌子，是当地物价部门核准的，说是“贷款修路，收费还贷”。类似的牌子，几乎立在全国所有收费路的边上。记得当时洛阳本地的市民告诉记者，这条路存在已经有很多年了，本来几年前就说收的费已经还完贷款了，但大家却一直没有等到收费站撤销。而另一方面，越来越差的路面，也没有个修理，谁也不知道收的过路费哪里去了。

　　“贷款修路，收费还贷”牌子的出现，是源于国务院1984年作出的一个决策。在当时，市场经济正处于发育期，人流物流的增加，加大了公路的交通流量。但各级政府却财力有限，缺乏足够的资金。为解决现实中遇到的困难，收费公路首次在全国出现，并迅速发展。有人推算，到2005年，中国的收费公路里程已达约19万公里。

　　但随着收费公路的发展，不和谐的事情也开始出现。在全国很多地方，公众对原本就存在的交通要道新增收费不满，对一些收费公路“收费还贷”遥遥无期也存有异议。客观上，确实也有一些地方政府，将公路收费当做了敛财的手段。

　　为规范收费公路，2004年，国务院发布了《收费公路管理条例》（下称《条例》），对公众关心的一些问题，也予以了相应的规范。例如，《条例》规定，政府还贷公路的收费期限最长不得超过15年（符合特殊条件的最长不得超过20年），经营性公路的收费期限最长不得超过25年（符合特殊条件的最长不得超过30年）。

　　此时，随着市场经济的进一步发展，多种融资手段的采用，已经成为很多新项目得以成功启动的关键。在这种情况下，公路的修建和运营，已经不仅仅是政府及国有企事业单位的事情，境外资本、民间资本也开始大量进入。

　　但与之相关，公路产业一方面属于国家基础建设事业，如何把握市场与公共事业之间的关系，如何平衡公路发展与公众利益的关系，都成为亟待解决的问题。

　　在这种情况下，收费公路权益转让的具体办法，由国务院交通主管部门会同国务院发展改革部门和财政部门制定。然而，这套办法却一直未能面世，以至于在很长一段时间里，收费公路的权益转让乱象迭出。

　　三教授状告机场高速前后

　　5月30日，北京大学法学院三位教授王锡锌、沈岿、陈端洪向北京市发改委、北京市交通委和北京市首都公路发展集团有限公司3个部门分别提交了信息公开申请，要求公开机场高速公路至今的收费总额，以及这些费用的流向问题。

　　此案被外界称为自《政府信息公开条例》实施以来，北京市由个人向企事业单位提出公开申请的首个案例。

　　在此之前，取消首都机场高速收费的呼声已十年有余，而国家审计署2008年2月的《18个省市收费公路建设运营管理情况审计调查结果》显示，首都机场高速公路为北京市与交通部于1993年合资修建，前者使用市财政资金，后者则以投入车辆购置附加费的方式出资，这两项均为国家财政出资。

　　报告显示，机场高速总投资11.65亿元，其中银行贷款7.65亿元，在收费3年多后，北京市于1997年1月重新批准收费30年。1999年9月，北京交通委出于“加快北京高速公路建设，实现高速公路建设统贷统还、滚动发展”的目的，以部分收费公路作为政府出资组建了北京市首都高速公路发展有限公司，将路权划拨给这家国有企业，由首发公司进行运营管理，独享这条高速公路的收费利益。

　　数据显示，至2005年底，机场高速已累计收费32亿元，是建设时总投资的近3倍。有人估算，到收费期满的2027年，该路还能再收费90亿元。

　　北大的三位行政法教授认为，机场高速当初立项时是以“政府收费还贷公路”，不以营利为目的，贷款全部还清后就应停止收费。但建成收费3年多后，北京市政府把该公路的性质改为“经营性公路”，并重新核定了30年的收费权。非常不合理。

　　教授们表示，这种情况的出现，将最终导致政府利用垄断地位追求垄断利润的格局。本来这个垄断特权应该是追求公众利益最大化，但它以上市公司的面孔出现，形成垄断特权的市场化，最终形成一笔糊涂账。“三十年的高速公路收费权的核心是，特权市场化，政府的公共权力所带来的收益有什么依据让一部分股东受益，特许权所产生的巨大收益应该属于国家。”王锡锌说。

　　根据2004年颁布的《收费公路管理条例》，经营性公路的收费期限，是不能随意设定的。如果已经收回投资且有合理回报了，就应该终止收费。

　　首发公司认为机场高速路的收费期限更改，是在《条例》发布之前，因此可以不受其约束。但问题是，这条路当初更改其“收费还贷”意图为盈利意图时，是否就合理呢？

　　实际上，如机场高速一样，在相当一些地方，政府还贷公路在收费期即将结束之际被转让为经营性公路，由此大大延长收费期限。此外，转让未经有关部门审批、转让过程不透明和不招投标、溢价再转让等问题也层出不穷。

　　为此，交通部不得不在2006年发出通知，在《收费公路权益转让办法》颁布实施之前，暂停政府还贷公路收费权益转让。

　　收费公路看见“尽头”

　　毫无疑问，10月1日，《收费公路权益转让办法》的正式实施，将能够起到规范公路收费权益转让的无序问题。

　　《办法》明确表示，将严格限制政府还贷公路转让为经营性公路，并对收费公路权益转让的条件、程序、收入管理、转让后续管理和收回都作出了规定。

　　《办法》规定，同一个收费公路项目的收费权、广告经营权、服务设施经营权，可以合并转让，也可以单独转让。转让政府还贷公路收费权，可以向省级人民政府申请延长收费期限，但延长的期限不得超过5年，且累计收费期限的总和最长不得超过20年。不得以转让公路收费权为由提高车辆通行费标准。同时，将一个项目分段转让、将政府还贷公路权益无偿划转给企业法人等行为被禁止。办法还规定，收费时间已超过批准收费期限三分之二的收费公路权益将不得转让。

　　收费公路权益转让之门有序重启，对于企业而言，是一个重大利好，会在一定程度上促进公路建设投资的增长；对于公众来说，也是一件好事，这意味着收费公路终于有了看得见的“尽头”。