惟有程序方能保障行政权力公正行使

　　话题设置：行政程序立法

　　《湖南行政程序规定》将于10月1日正式实行。这是我国的首部地方统一行政程序立法，具有实验性，很多行政法学专家对此寄予了很大希望，认为行政政程序立法可以作为解决我国目前行政权力滥用的一种有效的办法。9月20日《湖南行政程序规定》高峰论坛在北京举行，人们的视线再次被引向了行政程序立法。

　　惟有程序方能保障行政权力公正行使

　　主持人：陈煜儒本报记者

　　参与嘉宾：

　　应松年国家行政学院行政法学专家

　　高家伟中国政法大学行政法教授

　　王锡锌北京大学行政法教授

　　主持人：湖南省所有的公务员都知道，从10月1日起，他们执法行为的每一个步骤都将有法律指引，小到检查无证摊贩，大到一个行政决策，均可在《湖南省行政程序规定》中找到法律依据。那么大家都想知道，从专业的角度上，我们为什么需要一部专门的行政程序法？

　　王锡锌：行政程序法的崛起，与一定的社会需要密不可分，而后者又必然对行政程序法被赋予的内在价值目标产生决定性影响。本世纪以来，由于社会生活及其管理的日益复杂化，人们需要政府改变过去那种“守夜人”的角色，代之以对社会生活各方面积极的干预和协调，行政权迅速膨胀。这一方面是为了符合社会的现实需要，使政府以一种社会公共权威的代表来协调社会多元利益的冲突，推进公共利益和社会福利；另一方面，则是因为如今行政权向社会生活各领域渗透的深度与广度越来越大，使社会中的个体权利受到侵害的可能性也在相对增大。社会似乎陷入了一个“手段———目的”的二律背反：人们容忍政府运用行政权干预社会关系，是为了达到保障合法个体权益、推进公共利益的目的，而反过来行政权的膨胀则会使个体权益受其侵害的可能性大增。

　　在这种情况下，既然社会现实需要迫使人们在实体法上不得不赋予行政机关以强大的权力，那么，确立一整套行政权行使的程序规则就显得至关重要了。

　　主持人：具体而言，行政程序法要解决一些什么问题？

　　王锡锌：效率与公正是行政程序法要实现的两个基本目标。首先是效率，行政权向社会领域的主方位渗透，必然产生与此相应的一整套庞大的官僚机构，如何使之对社会事务的管理具有较高效率即显得十分重要。如果其办事拖沓，效率低下，则巨大的行政权反过来成为社会良性运行的巨大阻力，造成社会资源的浪费，无助于公共利益的推进。因此，行政过程应是一个最优化的管理过程，以较小的社会成本获得较大的收益，这就需要在程序上设置相关制度，使行政过程更为迅捷、有效。

　　其次是公正，行政权的膨胀意味着相对人权益受侵害的可能性在增大。现代社会中行政活动并不仅仅是行政主体单方面的管理过程，还涉及到相对一方直接或间接的权利义务关系。从法律上看，行政活动过程表现为复数以上的主体之间权利义务的实现过程，它不仅取决于实体法上预先的规定，而且也要求程序上的正当合理。由于行政主体拥有较大行政权，在行政过程中处于优越地位，而相对人则明显处于不利的地位，这就需要在程序上为相对人权利提供必要的保障，以保证行政过程的公正性，并且使这种公正不仅实际上存在，还应当使人们相信它的存在。

　　主持人：那么，行政程序法与行政实体法之间的关系如何？一个行政程序法规真能确保行政实体法的落实吗？程序的合法性确能保证实体的合法性吗？

　　应松年：目前绝大部分行政违法都跟缺乏程序保障有关系，有的案件尽管处理结果基本公正，但由于没有遵守基本的程序准则，当事人也感到不公，到处上访。虽然目前行政处罚法、行政许可法等法律对特定领域的行政程序予以了规范，但这些规定比较零散、薄弱，如行政规划、行政征收征用、行政收费、行政检查、行政确认、行政奖励、行政合同、行政指导等许多重要的行政管理领域，还缺少明确、系统的程序规定。湖南省政府在执法实践中感到制定一部统一的涵盖所有行政管理领域的行政程序法规确实是很有必要的，这不仅可以防治执法人员的暗箱操作，还可以将执法人员的自由裁量权限制在法律允许的范围内，实现行政执法从“整治”到“法治”再到“服务”的职能转变。

　　主持人：每一部行政实体法在落实到具体执法的案例中，都会遇到法律发现、法律推理、法律适用的问题，其间行政程序作用又是如何呢？

　　高家伟：程序是落实实体正当化的手段，如信息公开制度，就需要程序的保障，如果某些内容与利益关系人有关，程序法就可以要求其回避。行政实体法涉及的部门很广，实体法要求落实的技术标准也不同，纷繁复杂的规定，不可能用一部法律进行规制，但可以用一部程序法将各类行政执法的规矩进行规定，只要这个规矩公开、透明、公平、公正，而且具有“普适性”，就可以确保实体法落到实处。