河南省公立医院“变脸” 公立医院产权改革之痒

　　■ 1997 年 1 月，新郑市第一人民医院在全国率先进行了股份制改造。新郑华信公司以现金形式出资，占股本总额的 62.8% ；新郑市卫生局代表国有股权，以原有固定资产入股，占 37.2% ，实行董事会领导下的院长任期负责制。

　　■河南省卫生厅的一位官员则认为，导致河南医疗体制改革出现公立医院“卖掉”的主要原因是，虽然省卫生厅明文反对把公立医院一卖了之，但由于对医院实行的是“政府领导，属地管理，分级负责”的管理政策，卫生主管部门只有指导权，而没有决定权。　　

　　■在新乡市中心医院，一位 郭 先生则气愤地说：在改制之前，他到中心医院看一次感冒最多花 30 元，现在看一次要花 200 多元。　　

　　“河南的医改还要继续加大力度，但绝不是把公立医院‘一卖了之'。”河南省卫生厅医政处副处长王传中说，医改的主要目的是为了增强市场活力和从根本上解决老百姓“看病难，看病贵”的问题。

　　2005 年 7 月 28 日 ，国务院发展研究中心社会发展研究所、卫生部、劳动和社会保障部等单位的专家、学者得出了报告结论：“历经 20 年，中国的医疗卫生体制改革基本上不成功。”

　　即便如此，河南、山东等省一些地方的医改依然在大刀阔斧地进行着，这些地方所谓的医改基本是遵循江苏宿迁的“医改模式”：对公立医院实行“民投、民有、民办、民营”的“四民”政策。

　　“卖”的不同模式

　　河南省率先打着医改的旗号对公立医院进行全面改制的是郑州市。

　　1997 年 1 月，新郑市第一人民医院在全国率先进行了股份制改造，新郑华信公司以现金形式出资，占股本总额的 62.8% ；新郑市卫生局代表国有股权，以原有固定资产入股，占 37.2% ，实行董事会领导下的院长任期负责制。这也是全国第一家被卖掉的公立医院。

　　紧接着， 2000 年 7 月 5 日 ，新郑市中医院完成改制，当地的企业家赵培林以 1100 万元的价格获得中医院 66.7% 的股份，成为该院的董事长和法定代表人。

　　改制后院里的每个科室都实行了经济独立核算。医生们为了完成经济指标，几乎想尽了一切办法找病员。该院一名大夫对媒体说：“赵培林把医院买走后，与以前公立医院最大的区别就是强调一切向钱看，赔钱的买卖绝对不干。”

　　一件偶然的事情，使河南的医改在一夜之间全国“闻名”。 2003 年 11 月 18 日 ，新郑市中医院的几名医护人员将一名在车祸中受重伤、无力支付医疗费用的无名病人抛弃，致使这名病人被活活冻死。

　　2003 年 5 月，舞阳县公费医疗医院和县中医院改制成功，模式是“国有资产退出，发起人持大股，职工参股”。

　　再后来是轰动全国医疗界的具有标本意义的“新乡模式”。

　　2004 年 3 月 9 日 ，中国华源集团和河南省新乡市人民政府签订协议，以有偿方式捆绑接收新乡市中心医院、新乡市第二医院、新乡市第三医院和新乡市妇幼保健院、新乡市中医院 5 家医院的净资产。

　　根据协议，中国华源集团下属的华源生命产业公司以有偿方式整体接收新乡市上述 5 家医院的净资产，并与新乡市国有资产产权代表单位合作，组建由前者控股、后者参股的华源中原医院管理有限公司。协议期限为 50 年。

　　华源中原医院管理有限公司注册资金为 1.5 亿元，其中华源生命产业公司注入 1.05 亿元现金，成为第一大股东，控股 70 ％；新乡市政府以 5 家医院的 4500 万元净资产作为投入，占总股本的 30 ％。被并购的 5 家医院层次不低，其中新乡市中心医院为三级甲等医院，其余均为二级甲等医院，目前新乡市只保留对精神病医院、一家医学院的附属医院和一些专科医院的管理权。

　　河南省大规模对公立医院进行改制是在 2004 年以后，据统计，截至 2005 年底，共有 150 多家县、市级以上医院完成了改制。与此同时，不少县也正在对公立医院的资产进行清算，准备把主要承担全县基本医疗服务的医院卖掉。

　　卫生局与地方政府的博弈

　　“中国的医改形成今天的局面，我们卫生局一直在为地方政府背黑锅。”河南省一位不愿意透露姓名的市级卫生局长直言不讳地告诉《法制早报》记者，许多地方的卫生行政主管部门一直都反对将公立医院“卖掉”。

　　河南省卫生厅的一位官员则认为，导致河南医疗体制改革出现公立医院“卖掉”的主要原因是，虽然省卫生厅明文反对把公立医院一卖了之，但由于对医院实行的是“政府领导，属地管理，分级负责”的管理政策，卫生主管部门只有指导权，而没有决定权。“各地医院的改制方案通过批准后，只需报省级卫生行政部门备案。当地政府已将医院卖了出去，卫生部门还不知道，即使知道了，也无权进行干涉。”这位官员说。

　　2004 年，当新乡市人民政府决定将 5 家公立医院捆绑出售给中国华源集团的时候，新乡市卫生局的许多官员都持反对意见。“不换思想就换人，”一位知情者告诉《法制早报》记者，政府的个别官员甚至放出这样的话来。因此，卫生行政主管部门的“反对意见”基本是徒劳的。

　　为了不让“新乡模式”在河南省蔓延， 2005 年 4 月 23 日 ，河南省卫生厅下发了《关于医疗卫生改革有关问题的意见》，省卫生厅在《意见》中明确指出，公立医院是医疗卫生服务体系的核心，发挥着保障人民群众健康的主体作用。明文反对一些地方在公立医院机构改革中出现的一些商业化、市场化趋势，甚至将公立医院“一卖了之”。

　　《意见》认为，政府承担着保障公共卫生和为群众提供基本医疗服务的重要责任。公立医疗机构是保障基本医疗服务、公共卫生及突发事件应急救治的主体，其基本功能是向群众提供基本医疗服务，承担突发事件应急救治，贫困人口医疗救治，传染病、精神病、职业病防治，妇幼保健，医疗支边、支农、援外，医学教育、科研，继承发展传统医药学等任务。

　　王传中副处长说，省卫生厅明文规定，各地县最有实力的综合性医院、中医院、妇幼保健医院、传染病、精神病医院，血站和急救中心以及部分社区卫生服务中心（站），绝对不能改制，更不能一卖了之。我们一直主张这些公立医院的运行机制改制并不是产权改制，因为这些公立医疗机构承担着为广大人民群众提供公共医疗卫生和基本医疗服务，以及重要医学研究、教育任务的职责。

　　“在确保办好上述医疗机构的前提下，我们主张对少部分公立医疗机构进行改制。”王传中副处长说，应该有社会资源参与，并进行改制的是指那些资源配置不合理、区域性重复的公立医院。可以通过多种途径和多种形式的改革，平稳有序地改制为社会办非盈利性或盈利性医疗机构。

　　河南省政府和卫生厅态度非常明确：坚持政府主导与引入市场机制相结合。政府主导是前提，推进公立医院改革的目的是为了搞活，绝不是弱化政府的卫生职能；发挥市场机制作用是一种调控手段，目的是扩大卫生资源总量，增强发展活力和服务能力，不是政府卸包袱、减负担，绝不是搞“民进国退”。

　　2006 年 7 月 23 日 ，河南省副省长王菊梅在接受当地媒体采访时坦言，一些地方政府没有充分认识医疗机构的社会功能，将医院体制改革片面理解为改制和市场化、商业化，政府投入水平过低，迫使医院主要靠医疗收入保持运转，这是导致医药费用过快增长、群众“看病贵”问题的重要原因。

　　河南省卫生厅的红头文件并没有遏止住这些公立医疗机构被“卖掉”的趋势。“我们只是业务指导部门，我们管不了院长的‘帽子'，更不能支配地方政府。”省卫生厅一位中层领导说，“地方政府要把这些公立医疗机构卖掉，我们对他们的这种做法没有任何强制性约束措施。”

　　公立医院产权改革之痒

　　“用‘一卖了之'的方法对公立医院进行改制是发展的必然趋势。”河南省一位卫生局长认为，地方政府对公立医疗机构的投入严重不足，是形成目前这种状况最根本的原因。

　　据《法制早报》记者了解，河南的多家医院均是因为政府投入不足而被“逼上梁山”的。

　　南阳市中心医院是当地最大的医院，有职工 1000 多人。但由于政府的财政拨款不足，医院的发展受到了影响。因此，医院准备改制。

　　消息传出，北京、上海的一些公司纷至沓来，洽谈合作事宜。一些公司希望控股，或者买断资产。“由于政策把握不准，加之其他原因，谈了一年多，也没有谈拢。”院长赵玉亭说。

　　许昌市中心医院是一家三甲医院，有职工 800 多人，同样是当地最大的医院。据许昌市卫生局局长鞠书军介绍，政府每年给该院拨付的费用仅 404 万元，这些费用仅够缴纳职工的养老保险。鞠局长说，许昌市中心医院每年 8000 万元的账面收入只能使医院正常运转。

　　在政府对公立医院投入严重不足的情况下，一些地方的公立医院均开始效仿江苏“宿迁模式”，走上“一卖了之”之路。当然，更多的情况是政府主导对这些公立医院进行全面改制，使中国的医改进入了公立医院产权制度改革的误区。

　　公立医院改制以后，即从非营利性的事业单位变成纯粹市场化的企业，以前由组织部任命的院长则变成了由董事会认命的董事长。那么，政府应该承担的保障公共卫生和为群众提供基本医疗服务的重要责任从何体现？老百姓“看病贵、看病”难的问题如何得到解决？是公立医院改制以后面临的两大难题。

　　许昌市中医院是一家二等甲级医院，今年 6 月 28 日刚完成改制。在改制以前，政府每年给该院拨付的资金为 190 万元。许昌市卫生局局长鞠书军说，为了使政府承担“保障公共卫生和为群众提供基本医疗服务”的职能得到充分体现，市政府决定采取“扶持 5 年”的措施，即前 3 年依然拨付 190 万元，第四年拨付 50% ，第五年则拨付 30% 。鞠局长说，这些资金成立专门的账号，实行专款专用。

　　然而，老百姓“看病贵、看病难”的问题在公立医院改制以后不但没有得到扭转，反而加剧了。河南本地一家媒体报道称：“在新乡市中心医院短短地观察了半个小时后发现， 6 名患者直接拿着处方到药店里购药。另一位 郭 先生则气愤地说，在华源来之前，他到中心医院看一次感冒最多花 30 元，现在看一次要花 200 多元。”

　　相对河南的医改，山东省一些地方意识到了公立医院被卖以后所面临的问题。据报道，菏泽市在半年时间内就将 5 家公立医院卖掉，但当地政府仅花了一个月时间又将这些医院收回，宣布终止产权转让协议。

　　山东省副省长王军民要求，县以上公立医院改制要报省卫生厅批准。这是目前有效控制对公立医院“一卖了之”现象的政府声音。

　　有专家认为，解决看病难、看病贵的根本出路在于：以逐步加大医保覆盖面为根本，同步推进医疗保障制度改革、医疗卫生体制改革和药品生产流通改革，从根本上解决问题。