“奶粉事件”反思：必须重建市场监管体系

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　　必须重建市场监管体系

　　可取的改革之道是将相关监管机构改造为独立监管机构。监管机构将仅仅按照专业标准独立地监管产品的质量，对民众的消费安全负责，而不再费心考虑经济增长

　　乳品行业众多企业生产含有三聚氰胺奶粉的事件令人震惊。震惊之余，人们需要思考，如何从制度上避免这样的悲剧再次发生？政府所能做、也必须做的是对食品、药品、质量检测等重要的监管体系进行改革，解决类似监管失灵的问题。

　　市场是一个扩展过程。人们最初的交易活动是在熟人社会进行的。在这里，种种自发形成的监管体制会约束生产者有效地控制产品质量，诚信经营。随着交易范围逐渐扩展，交易对象越出熟人社会范围，出现陌生人的合作与交易活动。比如浙江母亲用三鹿奶粉喂养自己的孩子，中国的动物饲料会出口到美国。

　　这个时候，熟人社会形成的市场监管机制显然将无法发挥作用，陌生人社会的合作与交易活动需要一种新的监管体系，使得生产商能够约束自己。这种监管的第一个层面是商人的自我约束，它包括企业家的伦理自我约束，与商人自治的制度规范。市场经济的正常运转需要伦理基础，这一点，已经被越来越多的人认识到。同时，真正自治的行会、行业协会也可以提供某种程度的自我监管。近些年来国内频繁发生食品、药品及其他产品的安全事件，与当代中国企业家的商人伦理及生产环节所涉及之人的职业伦理之匮乏，密切相关。

　　但是，改进商人伦理之事，缓不济急，当下立刻就可以做、而且属于政府分内的措施，是变革政府的食品、药品、质检等监管体系，使之更能有效地对公众利益承担其应有的责任。

　　目前政府设立了几套质量监管体系，如食品药品监督管理体系、质量监督检验检疫体系、卫生防疫体系。然而，这些监管体系都有两个共同而致命的缺陷：高度行政化，而行政化又导致其真正行使监管权的基层机构地方化。

　　身处一线发挥有效监管作用的，当是下级监管机构。但是，按照目前的制度安排，各级监管机构在行政上主要由各级政府管理，其人事、财政都由地方政府控制，政治上也主要由地方政府管理。国家监管部门与省以下相关机构只存在“业务指导”关系。在这样的架构下，地方监管机构同地方政府的关系极难分割，很难独立于地方政府的执政目标。

　　而近些年来，各级政府卷入到以GDP和财政收入为主要指标的政绩竞争中，为在这场竞争中获胜，政府会自然地选择“亲商”政策，在消费者的安全、公众利益与企业的利益之间，政府几乎本能地倒向企业，因为企业给政府带来的利益是显而易见的。

　　在这种情况下，下级监管机构的监管职能往往难于发挥。监管机构“积极配合”地方政府，乐于为地方经济发展“保驾护航”也就成为一种“潜意识”反应，这就意味着，对企业某些可能危害消费者安全的活动麻木不仁。少数更恶劣的甚至可能帮助这些企业向上级监管部门隐瞒信息。

　　也就是说，地方监管体系陷入严重失灵状态。企业似乎不用担心政府的监管，尤其是那些得到各级政府青睐的企业。这样，企业会漫不经心地损害公众利益，即便被发现，其所付出的代价也比较低，甚至谋求在监管机构与地方政府协助下蒙混过关。这必然诱导企业放纵自己，将机会主义策略永久化。

　　这样的监管体系实在有必要进行重大变革。事实上，人们早就意识到监管失灵问题，并提出对地方监管机构实行“垂直管理”。但这也许是不够的，垂直管理只能部分地增加监管机构相对于地方政府的独立性，而且，很不完整。

　　可取的改革之道是将相关监管机构改造为独立监管机构。使它们成为名副其实的Agency，打破中央、地方监管机构之间的隔阂，整个监管体系实体化，也即，把地方监管机构改造为中央监管机构的派出执行机构，从而使之不再受制于地方政府，可以无所顾忌地行使监管权。

　　经过这样的改革，监管机构将仅仅按照专业标准独立地监管产品的质量，对民众的消费安全负责，而不再费心考虑经济增长。处于这样的政府监管体系下，企业将不得不严肃地对待政府监管，逐渐改变其行为模式。在此基础上，企业自治推进商人伦理发育，最终使中国形成一套与陌生人社会相匹配的复合的市场监管体系。