专家称我国垄断行业资产一家独大 改革迫在眉睫

　　本报记者 柏晶伟

　　9月27日，中国（海南）改革发展研究院与浙江财经学院在北京共同举办“价格制度与垄断行业改革”高层论坛。来自国家发展和改革委员会、国务院国资委、中国社会科学院、首都经济贸易大学、北京邮电大学等机构的专家学者参加了会议。

　　垄断行业改革严重滞后于整个改革进程

　　改革开放30年来，我国垄断行业改革取得了一定进展，特别是非公经济开始进入垄断行业。例如在我国市场经济发达地区浙江等省，非公经济已经在许多垄断行业占有较大比重，并且非公经济创造了各种不同的进入方式，体现出很大的灵活性。

　　但是，多数学者认为，从总体来看，垄断行业的改革进展微不足道，滞后于人们的预期。与我国产品市场的形成和发育程度相比，重要资源要素仍由政府配置，并且成为现阶段垄断行业的主要表现形式。也有专家提出，近年的垄断行业改革甚至在某些方面出现了“回潮”现象。

　　有专家指出，当前我国垄断行业有四个基本特征：第一，同西方发达国家的垄断行业相比，我国垄断行业规模巨大，边界广泛；第二，垄断行业在国民经济中具有举足轻重的作用；第三，垄断行业基本上是国有经济，特别是央企最为集中的领域；第四，技术意义上的经济效率并不理想。目前垄断行业的主要问题是：第一，垄断行业商业竞争环境问题。我国垄断行业的政企不分仍然根深蒂固，多年来一直没有得到有效解决。目前不仅是政企不分，而且政资不分、政监不分。第二，双重价格扭曲问题。当前对资源价格的控制，产生了双重价格扭曲问题，既有垄断性价格严重低于合理价格的现象，也有垄断性价格严重高于合理价格的现象。第三，垄断行业的竞争机制远未形成。第四，垄断行业中国有资产“一家独大”。以民营资本进入比重为例，最多的是天然气行业，超过20％；最少的是铁路，只有0．6％。国家统一管制的行业，国有资产“一家独大”的现象更为严重。

　　对于如何认识垄断行业，目前在学界仍有不少争议。有专家指出，当前我国学者研究垄断行业问题还没有脱离传统产业经济学的范围，只能解释一部分垄断，而不能解释全部。因为，我国的垄断主要不是市场垄断，而是行政垄断。一方面，垄断行业利用市场地位把产品价格抬高；另一方面，垄断行业通过行政手段压低资源要素价格，进而获得更大的利润。但也有专家提出，“做大做强”国有垄断行业和企业是十分必要的，因为出于国际竞争的需要，应对跨国公司对中国市场的冲击，必须倚仗大的国有垄断集团。

　　资源价格改革是推进垄断行业改革的突破口

　　与会专家指出，从现实情况看，当前我国的资源部门大多数属行政性垄断经营，行政垄断可以获得“双重”利润：一是压低资源价格获取超过市场平均利润的垄断利润；二是提高成品价格，并转嫁给消费者、其他行业以及整个社会，获取行政垄断利润。从深层次看，我国资源价格改革的主要障碍表现为政府定价和国企垄断。一方面，政府定价使得资源价格成为宏观政策的重要组成部分，由此使资源价格改革在很大程度上取决于宏观经济发展形势的需要；另一方面，资源行业的行政垄断，又成为政府实施宏观政策的基础。两者相互关系，决定了在新阶段推进垄断行业改革要把资源价格改革作为重要突破口。

　　与会专家认为，资源价格改革的滞后，资源的行政性配置，不仅扭曲了供求关系，而且在收入分配格局中产生了逆向分配的效果。从国内市场看，当前油价被政府控制，使得政府必须用财政收入补贴石油生产企业。补贴石油的受益者除了石油商以外，还包括各类车主。而财政收入是全体老百姓的纳税钱，其客观结果就是穷人补贴富人，进而在实质上扩大收入分配差距。从国际市场看，国内油价偏低，实际上是在补贴国外消费者。

　　当前应尽快推进资源价格形成机制改革。有专家认为，从国内外环境看，2005年是我国推进资源和能源价格改革的最好时机。但由于多种原因，错过了这次好时机。此后，国内外环境发生了很大变化：一方面，粗放型经济发展方式导致的宏观经济问题使资源要素价格改革更加紧迫；另一方面，宏观经济形势（CPI与PPI的不断上升）又使资源价格改革投鼠忌器。与会专家一致认为，从当前国内外宏观经济走势看，今明两年宏观经济压力有可能减轻。如果国内CPI和PPI开始回落，国际油价出现理性调整，可以为理顺资源价格提供时间窗口，应该及时抓住时机，推进改革。

　　垄断行业改革是一项系统工程

　　垄断行业改革是一个系统工程，涉及政府、行业、企业、公众等多个层面和主体，涉及众多外部约束条件和配套措施。有专家指出，我国垄断行业改革，不能简单地冠以“民营化”，也不能完全理解为“放松规制”，必须把它作为系统工程来推进。

　　首先，要改变传统思路推进国有企业改革。

　　有专家指出，近几年我国垄断行业利润的快速增长，主要原因是各级政府没有对国有企业收取租金，使巨额租金被计算在企业利润中。目前各方面都认识到国有企业向财政分红的重要性，并且启动了国有资产预算制度改革。但从现实情况看，国有企业改革还必须考虑“租金”问题。

　　从理论来看，无论有没有利润，只要国有企业使用了国有资产，就必须向相关部门（现在是国资委）支付租金；而利润是国有企业的经营成果，是一个不确定值，可能今年有而明年没有。过去国有企业改革，包括产权制度改革，解决了诸如税收等问题，但没有解决“租金”问题。因此，推进国有企业改革，关键要树立“租金”理念，把“收租”列在“分红”之前。这是对国有企业改革传统思路的突破。

　　其次，为非公资本进入垄断行业创造制度条件。

　　有专家指出，现实中非公经济进入垄断行业面临着三种壁垒。第一，制度性壁垒。最重要的是法律壁垒。当前的《电信法》和《铁路法》等，没有给新进入者（特别是民营企业）明确的法律地位，使非公经济面临较大的法律风险。第二，行为壁垒。非公经济进入垄断行业存在较高的机会成本。第三，结构性壁垒。如规模经济的壁垒，对垄断行业投资（如电网投资等）需要巨额的初始投资。

　　与会专家就打破非公经济面临的“玻璃门”提出了具体的对策措施。一是以制度创新为主，形成非公经济进入垄断行业的长效机制；二是加快垄断行业价格形成机制改革；三是重新审视国家的大企业战略；四是探索非公企业进入垄断行业的援助机制；五是构建垄断行业的退出机制；六是鼓励进入形式创新，提高进入的成功率。

　　最后，采取循序渐进的路径推进垄断行业改革。

　　与会专家认为，推进垄断行业改革不能操之过急，希望在5年～10年内把现有垄断行业都改为非国有是非常不现实的。垄断行业的改革更需要“整体渐进式”的改革思路，系统设计，同步配套，逐步实施。

　　有专家指出，我国现有国有经济可以分为国有企业、国有独资和国有控股三种。其中国有控股公司的效率最好，它又分国有绝对控股和国有相对控股，后者优于前者。因此，垄断行业产权改革的路径可以设计为：从国有企业走向国有独资，从国有独资走向国有绝对控股，最后走向国有相对控股。这是市场化方向明确又循序渐进的改革路径。

　　除此之外，垄断行业改革还涉及治理模式、竞争模式以及运营模式的创新。与会专家针对过去垄断行业的分拆改革指出，无论是横向分拆还是纵向分拆都没有达到激励竞争的目标。有专家以电信改革为例，认为只有市场参与者都是全业务的，彼此业务完全重合，多个厂家在全国市场上竞争，才是真正的竞争。在运营模式上，要充分考虑规模效应和竞争优势之间的取舍问题。从实际情况出发，把垄断行业的纵向环节全部分拆，可能并不是最优的改革方案。

　　与会专家指出，在推进垄断行业改革的进程中，需要妥善处理风险控制问题。这些风险包括操作层面风险、消费者利益受损风险、产业层面风险、体制政策风险和改革“夹生”的风险等。因此，为确保改革顺利进行，垄断行业改革应由相对独立的综合机构统一进行，并且建立起利益均衡的博弈机制。