清河新区发展实证分析

　　努力建设一个人本新城

　　——清河新区发展实证分析

　　中共清河区委书记 区人大主任 肖本明

　　清河新城区位于淮安城市的东部，2004年3月，由市委、市政府通过区划调整成立。西临宁连一级公路，东靠京沪高速，南依市经济开发区，北枕古黄河，规划面积12平方公里，总人口约1.7万人。

由于新区地处三区交界，尽管离市中心不到2公里，但在不同时期的经济社会发展中被边缘化，产业单一，农民收入水平不高，受教育程度较低，居住布局零散，基础设施落后，城乡二元结构突出。面对这样一个地地道道、纯而又纯的农村地区，在政府当年可用财力只有一个多亿、而先期投入需要十多个亿的尖锐矛盾下，如何按照市委、市政府加快城市化和“四区联动”战略要求，尽快启动建设这一区域，是摆在我们面前一项紧迫而重要的任务。

　　去年下半年，我们学习借鉴国外城市建设的先进理念和国内苏州、东莞等地的成功实践，集思广益，科学规划，精心论证，编制完成了新城区控制性详规和部分地段修建性规划，全面启动了新区建设。按照我区领导干部调研活动要求，结合近期赴美国的考察学习，我对新区一年来的运作实践进行了回顾，对下一步的开发建设进行了深入思考。

　　一、以强化规划导向为龙头，明晰发展定位

　　新区的定位事关新区未来的发展方向。准确把握定位，有利于明确发展战略和目标，提升这一区域的竞争力和知名度，彰显发展特色。在启动新区建设时，是按照单一功能的工业区来建设，还是按照新城的定位来建设，起初有着激烈的争论。后来，我们借鉴国外新城建设中“精明增长”模式和“新城市主义”理念，确立了新城新园新产业的发展定位，强调混合功能以及符合人性尺度的设计和宽敞空间，将居住与工业、商业环境混合。这也是吸取美国城市规划建设中功能单一带来的交通拥挤、环境污染、资源浪费等诸多“城市病”的教训，保证新区可持续发展首先要解决的问题。

　　在下一步开发建设中，必须围绕既定的发展定位，强化规划功能导向，引领新区又好又快发展。要注重形象设计。良好的城市形象是一个城市发展取之不竭的资源，可以内增凝聚力、外增竞争力，形成自己的发展优势。要将“人”与“城”的精神及风貌等相融合，把形象设计延伸到产业、企业及城市文明建设等各个领域，丰富新区形象内涵和社会带动效应。在总体布局上，进一步优化现有设计，从便民、利民的角度“嵌入”城市功能；在小区的规划设计上，在充分考虑绿化、采光、公共设施配套等基本需求的同时，还要考虑公共设施的开放型布局，为居民生活带来便捷；在道路的规划设计上，要兼顾人与车的需求，确定合理的空间尺度，建立居民从家里到工作、休闲场所只需15分钟的步行系统；在进入企业的单体设计上，确保与新区总体规划相一致。要彰显新城特色。在城市规划建设中，充分彰显城市特色，有利于促进城市个性化发展。依托区域内沿古黄河1800亩的绿色长廊，建成生态休闲公园，放大自然生态效应。对形成的较大规模的村落和原生态予以保留，在其周边规划建设集中居住小区，做到高低疏密、错落有致。这样既可以节约建设成本，又保持了原有的自然风貌，传承过去的根脉，使之成为新城中追抚历史的见证。

　　二、以基础设施建设为依托，完善功能配套

　　基础设施是城市发展的基本条件。通过建设适度超前、配套完善的基础设施促进城市的发展，也是美国、欧洲等加快城市化的通行做法。美国各级政府对城市基础设施建设非常重视，重点主要集中在改善社会和经济发展环境方面的项目上，如学校、高速公路、下水道和公用设施等。在新区建设中，我们坚持基础设施先行，高标准建设了16条主次干道和首期30幢11万平方米的农民公寓，配套的路灯、强电、弱电、供气、供热等同步施工，提升了新区的品味。

　　完善的基础设施、配套的城市功能，可以增强新区的承载能力，为人、城、自然和谐共生奠定基础。要按照有利集聚、方便生活、促进发展的原则，精心组织商贸中心、研发中心、公共活动中心等空间布局。以构筑一体化交通为目标，在基本完成道路等“九通一平”的基础上，加速各个层面串点、连线、成环，构建配套、完善、便捷的交通网络。启动建设学校、医院、商业、停车场等生活设施，加快发展公共交通，为新区居民生活提供便利。规划影剧院、科教文化活动中心、新城历史陈列馆等文化设施建设，满足群众精神文化需求。

　　三、以市场化运作为手段，实现资源效益最大化

　　美国城市规划中的基础设施、公益性事业等主要由联邦政府和地方政府公共财政投资建设，但政府财力同样是有限的。他们建立了一套行之有效的基础设施投融资机制，通过组织发行市政债券等方式募集了大量低成本社会资金。新区启动初期，我们对建设成本、收益进行了测算，成立了新区投资公司，以收支平衡为最低目标，通过土地直接融资，化解了新区建设资金瓶颈问题。

　　经营城市只是手段，不是目的，它是政府适应市场经济、依托市场经济、运用市场经济加快发展、科学发展的有效载体，更是提升城市综合竞争力，优化创业环境和人居环境的重要途径。要把经营城市的理念融合到新区的规划、建设和管理过程之中。通过市场化运作，综合运用土地、地域空间和其他经济要素，盘活资源，实现资源效益最大化和最优化，促进新区持续快速健康发展。在规划上，要加强新区发展战略研究，将环境、文化、区位优势等构成的城市形象、城市品牌尽快转化为生产力。充分挖掘临湖宾馆、休闲会所、湖滨运动馆等项目潜在资源，通过市场确定经营主体，增强城市经营的前瞻性。在建设上，要通过市场化运作模式，将新区道路命名权、公交站台等广告媒体经营权等无形资产进行包装，加大宣传推介，引导社会资本投入，多渠道筹集建设资金。同时进一步加强土地的市场化运作研究，通过基础设施的建设、引导、开发，把生地炒熟、闲地炒俏，实现土地增值。在管理上，充分发挥社会中介组织作用，将物管、保洁等公用社会事业进行社会化运作，不断提高新区管理水平。

　　四、以增强核心竞争力为目标，提升产业水平

　　产业是城市发展的“内核”，是解决政府财政持续增长的重要保障，也是经济发展的最高目标。著名经济学家缪尔达尔的城市发展因果理论认为，城市发展到一定阶段时，决定城市增长的不再是本地的资源，而是城市本身集聚资本、劳动力等生产要素的能力。因此，城市发展首先要解决的是产业发展的问题，没有产业支撑的城市化是“造城”，最终将导致城市“空心化”。在新区建设过程中，我们提出实行由招单体项目，转变为招产业链；由承接传统工业转变为承接高新技术产业；由发展工业转变为二、三产业相配套的产业发展思路，坚持边建设、边招商。目前，淮通物流、研发大厦等亿元投资项目已经开工建设，利安科技、医疗器械、美华焊材等项目正在深入推进之中。

　　要始终把产业发展放在首要位置，使之成为新区发展的增长极。根据现有产业基础、区位、要素条件，围绕打造市、区产业“内核”，研究确定重点发展方向，在用地、融资、政策等方面给予优先照顾，促进核心产业发展，提升城市功能，凸显城市特色，塑造城市品牌。以坚持集约利用土地，提高土地利用率和产出率为原则，严把项目准入关，优先发展占地面积小、污染小、效益高的都市型项目。要重点围绕富士康等一批龙头企业，大力发展与之相配套的优势产业。要围绕构建为先进制造业服务的供应支撑平台，加快发展研发、物流、商务会展等现代服务业。

　　五、以人本理念为宗旨，促进人与自然、经济与社会协调发展

　　新区建设是一项民心工程、实事工程。在启动之初，我们明确提出坚持发展为了群众、发展依靠群众，让开发建设成果惠及新区每一个居民，绝不以牺牲、侵占老百姓的利益降低开发成本。选择最好的地段建设农民公寓，对辖区内居民实行就地安置。完善以“土地换社保”为主要内容的征地补偿及相关配套政策，以高于省市的标准对新区被征地农民实施基本生活保障，建立了基本生活保障、最低生活保障、城镇医疗保险、养老保险等城乡一体化的保障体系。对被征地农民实现“四免”培训，同时，由政府出资购买保安、保绿、保姆、保洁等岗位，为辖区内群众就近就业、充分就业创造了条件。

　　大自然是人类的家园，古代崇尚“天人合一”，现代强调人与自然和谐相处，无不是千百年来人类追求的验证。美国在城市规划中，始终坚持以人为本，强调人与自然、环境的和谐协调，在美国，随处可见的是蓝天碧水、绿树成荫，美国的城市公共设施许多地方都能与环境融为一体，而不破坏自然生态环境。在新区建设中，我们坚持以绿脉为主导，人、城、自然和谐共生为目标，充分利用区域内林木葱郁、白鹭栖息、野趣天成的自然环境和窑厂取土形成的水域，进行生态环境修复，规划建设白鹭湖生态公园，打造一片秀美的滨水生态景观。

　　人是城市的主体，城市发展的终极目标是为了人们生活更美好。美国城市建设中特别注重民主性、共享性、继承性，处处体现“公共资源的第一享受者是公众”的时代理念。我们必须始终坚持把实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益作为新区建设的根本出发点和落脚点，始终把解决群众最关心、最直接、最现实的利益问题作为着力点，为群众创造“人人有技能、个个有工作、家家有其屋、生活有保障”的安居乐业环境。在征地拆迁方面，要进一步完善征地补偿及相关配套政策，全面保障被征地群众利益。在就业方面，要健全服务体系，加大岗位开发力度，努力实现被征地农民充分就业。在环境建设方面，以生态环境优良、园林特色鲜明为目标，行道树、沿道绿带、道边花坛、街头绿地、临街游园并举，做到城在园中、路在树中、人在绿中，同时，将亲情关怀、人文关怀、教育关怀融入到人居环境的规划建设之中，为居民创造一个生活舒适便捷、景观优美怡人的“宜居”环境。

　　城市规划建设进入了人本时代。只要我们把以人为本的理念贯穿新城区建设始终，创新思路，有智发展，展现在我们面前的必将是一个经济社会协调、人与自然共生的现代化的人本新城。