宁夏平罗实验土地银行 农地经营引入存贷机制

　　农村土地制度改革探索调查

　　随着城镇化的发展，农民进城务工已成为全国各地的一大发展趋势，而这催生的农村土地荒漠化、土地低效化等问题也随之出现。宁夏回族自治区平罗县的一些村镇通过成立土地信用合作社（亦称土地银行），把存贷机制引入农地经营，以促进农地流转和规模经营。

　　村镇：土地银行解决了土地低效和农民增收问题

　　9月底，记者在平罗县黄渠桥镇万家营村看到，田野里生长着一畦畦姹紫嫣红的花卉。在温棚里，十几个女工正在培育枸杞苗。

　　“把地存在土地银行里吃利息，我还可以在村里的花卉公司打工，等于有了双倍收入。”种花女工武英告诉记者，这些女工在花卉公司打工一天能挣到50多元。

　　来到村里的“土地银行”——万家营土地信用社，记者了解到，刚才看到的花田是禾盛园花卉园林实业发展公司（禾盛园公司）的花卉种植基地。土地信用社将360亩土地贷给禾盛园公司，公司投资1000万元发展花卉产业。全村1400多名村民，目前有600多人从事这项产业，人均每年增加收入1万元左右，村集体每年此项增收4．2万元。

　　平罗县农牧局局长顾自军告诉记者，从2006年开始，平罗县在坚持土地承包政策、土地用途和农民承包经营权不变的前提下，对土地承包经营权流转和土地适度集中规模经营进行了探索和创新，试行了以集体土地和资产为资本，以存贷、托管、代耕种土地和发展二三产业为业务的农村土地信用合作社试点。

　　平罗县委副秘书长、政研室主任闫志强告诉记者，截至2008年8月底，平罗县成立农村土地信用合作社39个，共存贷土地13．8万亩，其中存贷耕地5．2万亩，存贷荒地8．6万亩。共实现经济效益247．78万元；让农民实现存地收入763．6万元，累计为村集体创收132．3万元，转移劳动力6330人次，实现劳务收入4051万元。

　　在平罗县姚伏镇小店子村，记者见到了郭占林，他既是村主任，又是村民选举出的村农村土地信用社监事会主席。他向记者介绍：“村里2005年成立了农经协会，租农户20亩地，从种到收实行机械化作业和代耕代种一条龙服务。2006年县里有了政策，村里决定成立农村土地信用社。”郭占林说，小店子村和村民达成协议，以每亩480元的价格从村民手里租来土地，再以每亩490元的价格转租给经营户，村委会从中提10元。这样村集体每年有1万多元的经济收入，另外，村里每年还有贷出荒地的收入5万元－6万元。

　　“不能违反国家土地政策，不动摇土地承包经营权，不变更土地用途，农民利益不能受到伤害。”小店子村支部书记、土地信用社理事长叶立国告诉本报记者，土地银行让部分农民从土地上脱离出来，外出打工、搞商贸、开出租，干什么的都有。打工的村民每年能有6000元—8000元的收入，搞商贸的村民每年能有3万元—5万元的收入。村里的老年人，到七八十岁干不动了，他们把土地存入信用社，不仅吃的有了，花的也有了，每年买15袋粮还剩有1000元—2000元零花钱。另外，土地银行把土地大规模贷给大户耕种，实现了土地机械化操作，降低了种地成本。

　　“现在，化肥少施了、水少用了，打农药也少了。一亩可以节约100立方水，全县13万亩水稻能少用多少水啊！而且搞农业基础建设直接通过信用社做，不直接对农民。现在修渠等事情每年干得好、干得早。”郭占林说。

　　农民：我们很愿意，就怕承包人将来不干了

　　 记者从平罗县了解到，农村成立土地信用合作社，得到最大实惠的是当地农民，小店子土地信用合作社成立后，将全村1700亩稻田吸存到土地信用合作社，通过农机协会进行代耕种、代插秧、代收获一条龙服务，解放出110个劳动力从事二、三产业，一年挣回25万多元，留守的妇女、老人在土地信用合作社打工，每年挣得工资11万多元。

　　“土地信用合作社的推行，改变了部分农民‘亦工亦农、亦商亦农’的兼业化状态，解除了土地对这些农民的束缚，促进了农村劳动力向非农产业转移、向城镇集聚。农民有了存地收入和打工酬劳等多方面的收入，收入总量明显增加。”解永忠给记者算了一笔账，平罗县人均耕地不足2亩，以1家4口人计算，每户只占耕地7亩左右，按每年每亩纯收入600元计算，只种地的话每户年纯收入4200元；如果将土地以每亩100元存入土地信用合作社，可得700元，一户2个劳动力外出打工或从事二、三产业，每人每年可得纯收入5000元，一户存地和外出务工的收入是10700元，是种地的2倍多。

　　“现在有政府做主的土地信用社可以存地，再不用担心土地被人白用了。”万家营村村民杨二娃告诉记者。

　　 记者在采访中了解到，农民对土地银行的做法普遍持欢迎态度。以前，在没有统一平台的土地流转模式下，许多农户与经营者以口头或简单的协约转让土地使用权。2004年以前，平罗县有8000亩土地撂荒，2005年全县农民自发流转土地21890亩，由于协议不规范，常常发生矛盾纠纷，也影响了农村的社会稳定。郭占林告诉记者：“像我家，大儿子曾经无偿把田交给小儿子种，小儿子一直没有回报的表示，大儿子心里不舒服。现在我家40亩地都交给土地信用社，两个儿子一人15亩，我留10亩。15亩地就得8000多块钱。10年、30年后取回来，一颗蒿子也不长，一分田也不少。而如果把田包给其他人，看管不尽责，包给他一亩，回来可能就剩下8分田了。”

　　 平罗县委政研室副主任解永忠告诉记者，平罗县主管部门在2005年底调研后认为，平罗县的土地资源特别是荒地资源丰富，共有13万多亩。在与相关法律专家多方协商后，县里制定章程，第一批成立了5个土地信用社，现在共有39个。政府前期以入股形式给每个信用社3万元启动资金，待经营运作顺畅后撤资。

　　 闫志强告诉记者，下一步，平罗县准备从以下几个方面进一步探索推进农村土地信用社发展：首先，适度加大土地有序流转规模，提高存贷耕地的规模，使农户存贷的耕地收入最大化。其次，规范土地信用合作社的管理，主要是规范存贷土地期限、规范开发经营和强化监管。同时，及时对土地信用合作社的运行进行督查指导，建立纠纷处理机制。再次，进一步扩展土地信用合作社的业务，采取融资、合作、合资、入股等形式，引导各种形式的开发经营。最后，进一步健全利益分配机制。

　　 目前，宁夏各地都在根据当地实际情况进行土地银行的探索，一些地方在发展土地银行方面走得更快，贺兰县农经站负责人告诉记者，贺兰县政府对土地银行进行扶持的最新做法是，对于一次承包面积达到500亩，租期达到10年以上，土地用途为发展蔬菜、经果林等设施农业的经营户，政府承担一到两年的土地租金。

　　 记者在调查中了解到，宁夏的土地银行在运行过程中也出现了一些制约因素。叶立国向记者坦言：现在最大效益是农民收入增加了，钱都兑现给群众了，但土地经营者的压力很大。经营者增产现在做到头了，只能靠节约成本。我们村种植大户去年种了1700亩，利润是5万元—6万元，投入资金130多万元；而投资搞别的生意，利润会翻几番。明年国家再不出政策，经营户再没有效益，就很难坚持下去了。

　　叶立国表示，希望政府出台政策，对承包大户要有政策倾斜，扶持力度要加大。可以考虑建立农业保险，资金由政府补一点，承包商拿一点。此外，金融机构的贷款也要有所倾斜。

　　 记者在平罗县的村镇采访时发现，许多人担忧土地银行的未来。他们反映，土地信用合作社运行以来，农民群众确实看到了好处。但只有经营者有了效益，而且这种效益通过制度安排和社会肯定后能够持续，土地银行才能存在并得以发展壮大。群众现在担忧：“一定三年的合同，我们是很愿意，但到时候承包商没有效益不愿意继续干怎么办？”

　　专家：土地银行是盘活土地的有益尝试，但是否政府主导需要探讨

　　 记者在宁夏采访时了解到，这里的土地信用合作社建立得比较规范，各村镇的土地信用合作社都是按照我国土地管理法和农村土地承包法等法律法规的规定，在经过村民认可的“章程”下开展土地流转业务。

　　 平罗县的土地信用合作社探索，没有触动土地家庭承包经营这个农村基本经营制度的核心，而是通过盘活农民承包的土地和村集体资产实现了土地规模经营和农民增收。

　　 在万家营村，记者拿到一份《平罗县黄渠桥镇万家营土地信用合作社章程》，记者看到“章程”规定，土地信用社在存地人和贷地人自愿的情况下，为他们办理土地存贷业务；这就像银行开展存贷款业务，不同的一点是，“集体土地存、贷的价格以市场化运作模式，由本社与存地人或贷地人自主协商确定”。

　　 “我还是那句话，古往今来，中国农民宁可撂荒，不可失土。对于农村土地这样的不动产如何更好地发挥作用和效益，推行农村土地信用合作社是现阶段的较好选择。”中央党校经济学部主任王东京认为，政府出面办土地银行，既保留了农村土地的集体所有权，有利于对土地的保护和合理使用，有利于土地经营的集中，又维护了农民的利益，有利于农业剩余劳动力向非农产业和城市转移。“这样一石二鸟，规模经营自可水到渠成；这种改革也是农业规模化、集约化、产业化发展的必然趋势。”

　　农业部农村经济研究中心主任宋洪远对此却有不同看法，他告诉中国经济时报记者，土地信用合作社是盘活土地资源的有益尝试，但是否由政府主导需要探讨。目前大多是地方政府在主导土地流转，出现一些试点地方只盯着土地流转带来的收益，却没有充分重视农民的土地权益的现象。他认为，政府不应主导土地流转，下一阶段的农村改革应从根本上保护农民在土地流转过程中的权益。

　　 针对下一步发展，解永忠建议，农村土地信用合作社发展为“农村土地股份合作社”较为合适，更为有利。他的理由是，土地信用合作社“章程”的有关阐述正好符合股份制公司的特点。从实际中看，决定土地信用合作社是否能向纵深发展，最基础、最关键的因素是存入土地的数量和质量，只有把农户存入的耕地股份化，使他们成为土地信用合作社的股东，直接参与经营管理，按资分红与按劳分红，才能有效推动土地信用合作社不断向前发展。就村集体而言，尝试在土地信用合作社中设置“集体股”，即村集体以集体土地折价入股，并依据土地信用合作社的章程取得相应的分红，这部分分红用于村集体发展公益事业。“这样，农民有了经营积极性，村干部管理也有了依据，土地信用合作社才能良性发展。”