高层“双最”政策可能出炉 迫政府严控建设用地

　　新出“实行最严格的节约集约用地制度”表述

　　高层定调“双最”政策 土地闸门趋紧

　　刘展超

　　国内外经济不确定性在增大，但国内宏观调控两大闸门之一的土地闸门，并无放松迹象。相反，随着十七届三中全会（下称“三中全会”）之后土地“双最”政策的可能出炉，未来几年中国的土地供给以及监管将更趋严格。

据权威人士表示，三中全会上审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（下称《决定》）将很快下发。届时，该文件将成为未来诸多农村相关政策的起点。在会前各界寄予厚望的农村土地流转问题上，三中全会公报表示，要“健全严格规范的农村土地管理制度”。至于土地承包经营权是否如一些人士所认为的将延长至70年，目前不得而知。

　　“双最”迫使地方节约用地

　　三中全会结束次日，国土资源部（下称“国土部”）部长徐绍史即强调，国土资源系统要制定具体的贯彻落实方案，特别是要坚决落实三中全会提出的新要求，进一步坚持最严格的耕地保护制度，严守18亿亩耕地红线；坚持最严格的节约集约用地制度，严格控制城乡建设用地规模。相比以往“严格的节约用地制度”的表述，此次新增了“最”一词。虽仅是一字之差，但影响可能深远得多。全国土地利用总体规划专家组专家、中国土地协会副理事长王万茂接受《第一财经日报》采访时表示，在近年来建设用地规模扩张比较快的形势下，“双最”的提法意味着中央更加强调节约利用土地，以后将更注重从内涵上解决用地问题。他表示，以前多是从外延上解决城市用地问题，一搞城市建设，用地规模就扩大。以后则可能更多从存量土地上考虑，政府严格控制建设用地总规模，要求地方搞内部挖潜，“比如这片地原来设计建一层，现在改为两层、三层，实际上用地规模就扩大了。”

　　中国农业大学教授张凤荣也认为，“双最”的提法主要是针对控制建设用地，从总量控制上逼迫政府节约用地。如果没有这个“最严格”的制度，中国的耕地总量可能更难以守住18亿亩的红线。今年1月，国务院下发《关于促进节约集约用地的通知》，对城市和农村的建设用地节约利用都提出了明确的要求：城市要从严控制城市用地规模，充分利用现有建设用地，大力提高建设用地利用效率；鼓励提高农村建设用地的利用效率，要在坚持尊重农民意愿、保障农民权益的原则下，依法盘活利用农村集体建设用地。但地方上违规征地、违规占地的案件不断发生，促使相关部门强化对地方节约用地的监督机制。国土部日前发出的《关于加强建设用地动态监督管理的通知》便强调，对建设用地“批、供、用、补、查”等有关情况实行全面监管、全程监督，构建统一的网络监管平台，各级国土资源部门主要负责人是信息报备工作第一责任人。该通知要求加强实地监督检查。省级国土资源部门每年集中开展一至两次建设用地的实地监督检查，检查情况及时报国土部；各派驻地方的国家土地督察局进行日常监督检查和实地核查，每半年形成督察区域内督察情况评估报告，报国家土地总督察。

　　盘活存量土地从农村入手？

　　坚守18亿亩耕地红线的重要性，从徐绍史致信各地政府负责人可见一斑。据悉，徐绍史近日分别致信各省、自治区、直辖市、计划单列市政府和新疆建设兵团负责人，强调坚守18亿亩耕地红线的目标既是国土部和国家土地督察机构的神圣职责和艰巨任务，也是地方各级政府的神圣职责和艰巨任务，是“共同的责任”。由于中国13亿人的粮食供应需要保证，所以耕地红线不可动摇，建设用地总规模也必须随之得到控制。想要化解土地供需矛盾，在总盘子里做文章成为地方上的一条出路。在这一问题上，除城市内部加强规划外，农村的闲置建设用地很令各方“觊觎”，其中宅基地是重要对象。由于农民大量进城或另盖新房等原因，目前农村的宅基地有不少处于闲置状态，“城中村”现象更是随处可见。据媒体报道，浙江大学房地产研究中心统计发现，2005年东部地区有5%～10%的农民在城市里购房，约有1500万户的宅基地处于闲置、空巢状态，浪费严重。目前，天津、浙江嘉兴等地已开展“宅基地换房”试点，农民以其宅基地，按照规定的置换标准，换取小城镇的一套住宅，迁入小城镇居住，原有的宅基地由政府统一组织整理复耕。通过这一做法，农民可以实现“进城”愿望，而政府可借助城乡建设用地增减挂钩政策，一方面通过“挂钩项目区”内新建设地块的有偿出让，来平衡小城镇建设资金，一方面也可以为城市建设腾出更多的建设用地指标。张凤荣近日接受本报记者采访时表示，目前一般来说城市的建设用地增量空间不足，在这种情况下，农村的宅基地也被看作是一个建设用地的潜在来源。张凤荣认为，在城乡交错区，可以通过建设一个统一的市场，盘活存量土地，解决城市化过程中对土地的需求。但也有国土部内部人士对本报记者表示，这项政策目前也存在一些争议，有的看法是虽然可以更好地满足城市对建设用地的需求，但后果是挤压了农村的建设用地空间，农民利益可能因此受损。张凤荣也表示了另一种隐忧：“一旦政策放开，地方上可能把农用地先变成宅基地，再批宅基地，然后再转为建设用地，从而非法地将农用地变成非农建设用地。”

　　由此，农村宅基地的置换，以及社会更为期待的土地流转问题，还有待政策的进一步明确。

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