上海郊区农地流转调查报告：急不得,也慢不得

　　1999年农村土地二轮延包以来，上海郊区土地承包关系基本稳定，土地流转制度日趋完善。IC图

　　编者按

　　昨天，中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》正式公布，全文1.6万字。新华社评论员称之为“指导当前和今后一个时期推进农村改革发展的行动纲领”。从此次全会召开之前的舆论热点，到昨天“决定”公布后的完整解读，《决定》清晰展现了一幅中国“新土改”路线图。

　　有关承包地流转：

　　《决定》指出，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。

　　建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。文件同时明确，土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。

　　有关农村宅基地：

　　《决定》指出，完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权。农村宅基地和村庄整理所节约的土地，首先要复垦为耕地，调剂为建设用地的必须符合土地利用规划、纳入年度建设用地计划，并优先满足集体建设用地。

　　有关征地制度改革：

　　《决定》指出，改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。

　　有关统一地权：

　　逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。

　　此次三中全会召开前夕，东方早报财经版连续推出中国著名战略发展专家武建东先生的系列观察文章，全面系统阐述了新一轮土地改革的内涵与路径，包括《中国农村土地使用权的战略整合和改革路径》（10月7日刊发）、《农村土地使用权改革是打通内需大发展的战略通道》（10月8日刊发）、《农村土地使用权改革的政治传承和革命基因》（10月9日刊发）、《农村土地使用权改革的立法支撑和立法追求》（10月10日刊发）。

　　让我们把目光再投向那饱含苦难与丰饶的中国农村大地，因为从宏论到实践，那里从来不缺乏改革的原动力：创造与勇气。

　　今天起，东方早报财经版将推出“聚焦中国新土改”系列调查报道，共同见证，一起思考。

　　顾吾浩

　　中共十七届三中全会科学总结和充分肯定了中国农村改革开放30年的巨大成就，提出了新世纪新阶段中国农村新一轮改革的战略目标和具体任务。特别是鼓励农民在依法自愿有偿的原则下，开展多种形式的土地承包经营权流转，发展农业适度规模经营，这是新阶段符合国情、顺应民意，完善农村基本经营制度，维护农民土地承包权益，在中国特色农业现代化道路上的重大战略举措。

　　农地流转，在中国，特别是沿海经济发达地区，已成为涌动的热流。山东省滕州市西岗镇，在全国率先建立了土地流转的有形市场。从小岗到西岗，见证了中国30年来农地制度的变迁。可以预见，以农村土地承包经营权流转为重点的新一轮农村改革，对加快农村城镇化、工业化、市场化、信息化进程，促进城乡统筹发展，推动社会主义新农村建设，形成城乡经济社会一体化发展新格局，都将产生积极的影响和深远的意义。

　　农地流转:

　　外部环境与内生需求的双重效应

　　农村土地承包经营权流转，是中国农村经济社会发展的必然要求，也是传统农业向现代农业转型的必由之路。因此，党的十七大报告明确指出：“坚持农村基本经营制度，稳定和完善土地承包关系，按照依法自愿有偿原则，健全土地承包经营权流转市场，有条件的地方可以发展多种形式的适度规模经营。”

　　十七届三中全会决议中又重申了这一点，并具体指出：“允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。”

　　至此，土地流转政策终于出台。

　　（一）农地流转的政策法规条件日趋成熟

　　2001年，中共中央就下发了关于做好农户承包地使用权流转工作的通知，明确要求土地流转要在长期稳定家庭承包经营制度的前提下进行，必须坚持依法、自愿、有偿的原则。同时，提出要规范企事业单位和城镇居民租赁农户承包地，加强对农户承包地流转的领导。

　　2002年颁布的《中华人民共和国土地承包法》，为坚持和稳定中国农村基本经营制度提供了法律依据，同时，为农地流转赋予了法律地位。明确规定“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。”“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或其他方式流转。”2005年农业部颁布的《中华人民共和国农村土地承包经营权流转管理办法》，进一步明确了流转当事人的法律行为以及流转方式、流转合同和流转管理的各项规定，为农村土地流转形成了基本的法规性框架。

　　而2007年《物权法》的颁布实施，把土地承包经营权归属于“用益物权”,标志着农村土地承包经营权与其他物权一样，可以与所有权分离，独立地进入市场流转交换，使土地从资源性经营向资本性经营转变。这是中国农地制度在新的历史条件下的重大创新和突破。

　　（二）农村经济社会结构嬗变的必然要求

　　改革开放30年来，中国农村正处在传统农业向现代农业、农业经济社会向工业经济社会、基本温饱向全面小康转变的历史新阶段。主要表现在：一是随着农村工业化、城市化的推进，农村经济结构、人口结构、就业结构以及城乡规划布局都发生了深刻的变化，特别是沿海发达地区，非农产业和农民非农收入比重已达到80%左右，土地作为农民唯一生存保障功能发生了新的变化，同时，也为土地流转提供了交换的空间；二是随着农村劳动力的转移，农民老龄化、农业兼业化、村庄空心化现象日益突出，土地流转可以有效地提高农村资源配置率、土地产出率和劳动生产率，从而使一部分非农就业农民实现离土离乡离农，成为城市新的产业工人，促进城乡统筹发展；三是建设社会主义新农村，需要用科学发展观，形成新的产业发展规划、城镇体系规划、生态环境规划等。土地流转可以促进农业布局区域化、集约化，促进工业向园区集中，促进农民居住向城镇和中心村集聚。因此，土地流转是农村经济社会发展，农村人口向非农领域和城镇转移的必然结果。

　　（三）建设中国特色社会主义现代农业的必由之路

　　小平同志曾经指出，中国农业在实行家庭承包后，通过科技兴农和规模经营，将实现第二个飞跃。因此，中央十分强调通过土地流转，促进农业适度规模经营，这正是走中国特色社会主义农业现代化道路的一个关键性的制度创新。由于中国目前正处在小土地经营向大土地经营转变的关键时期，世界发达国家农业发展的一般规模表明，在实现人均GDP1000美元以后，就会出现土地经营规模化、集约化的拐点。因此，世界各国采取不同措施，推进农业规模经营。目前，美国劳均耕作在2000亩左右，欧洲在200亩左右，日本在40亩左右。中国人均GDP已突破1000美元，上海已超过7000美元，因此，通过土地流转才能加快实现农业适度规模经营，转变农业发展方式，改变细碎化的小块土地经营模式，建设适应社会主义市场经济的现代化大农业，以实现农业的第二个飞跃。

　　规范有序:

　　上海郊区农地流转

　　稳步推进

　　上海郊区地处改革开放前沿和国际大都市周围，农村工业化、城市化和农业现代化进程较快。上海农业在全市经济中所占比重虽然不到1%，但历届市委、市政府高度重视“三农”工作，提出了一系列指导方针和政策，特别是近几年来，根据中央要求，结合上海实际，制定了一系列强农惠农政策，高度重视和完善农村土地承包关系，规范有序推进流转；高度重视和解决失地农民的就业保障问题；高度重视和加强农村基础设施和公共事业建设；高度重视和推动农村经济发展，促进农民增收；高度重视和推进农村综合改革，维护农民根本利益。

　　实践证明，稳定农村土地承包关系，是农村稳定的基础；完善农村基本经营制度，是维护农民利益的关键。1999年农村土地二轮延包以来，上海郊区土地承包关系基本稳定，土地流转制度日趋完善。至2007年底，全市290多万亩集体可延包土地，已延包落实到户的有250万亩，其中，已流转134万亩，占延包面积的53.7%。

　　上海农地流转大致已经历了二个阶段：一是2005年土地流转管理办法实施前，是农民自行流转为主阶段；二是2005年后，为适应建设现代农业，推进“三个集中”，特别是实施100万亩设施粮田和30万亩设施菜地建设，主要以农民委托村组流转为主，实行“成片流转、集约开发、规模经营”。目前，正在积极试点，创造条件向市场化流转转变。

　　农村土地流转主要有转包、出租、转让、互换、入股等方式。本市郊区根据都市型现代农业发展和新农村建设要求，主要有以下流转方式：

　　一是以主导产业带动土地流转。2000年上海调整农业结构以来，形成了一批主导产业和品牌产品。为了做大做强品牌农业，各区县通过土地流转，发挥种养大户、合作社、龙头企业和农机科技服务组织作用，推动土地适度规模经营。以上海水蜜桃原产地著称的南汇区，已形成8.5万亩水蜜桃和10万亩（次）的田博、绿妮等品牌的西甜瓜生产基地。崇明键绿花菜合作社，以崇明白菜为品牌，建立了2万多亩规模经营的崇明大白菜生产基地。

　　二是以家庭农场带动土地流转。通过充分发挥农村能人、经营大户和回乡农民作用，以转包、租赁土地等方式，组建家庭农场，形成土地集聚效应。松江区围绕培育发展粮食家庭农场，基本实行农户委托村委会转包土地。该区新浜镇南杨村耕地面积4200多亩，其中水域面积2700多亩。2007年，村委会在征得全村农户同意后，由农户委托村委会转包。为此，村委会召开转包大会，实行招标转包，并按照区政府关于土地流转受让方准入条件，要具有一定的经营能力和经济条件，实行“先押后包”，即先交纳每亩流转费押金800元，才能接包土地。全村有9户农户中标，签订了流转合同。通过农户委托转包，松江区已形成590多家户均耕作150亩至200亩以上的家庭农场，经营面积达9万多亩，有效促进了农业适度规模经营。

　　三是以现代农业园区带动土地流转。近几年来，上海郊区积极推进现代农业园区建设，通过区域化布局，连片种植，项目推动，促进土地流转，发展适度规模经营。金山区廊下现代农业园区，由镇农技服务中心发起，注册成立了“金土地绿色农业有限公司”，作为园区农户土地流转的中介服务组织。通过这一平台，各村委会已将农户土地成片流转给公司达2万多亩。然后，公司实行对外招标出租土地。目前，已有6家公司入驻园区租赁经营土地，形成了粮食、种子种苗、花卉、乳业、特种水产等一批现代农业企业。农户流转租赁土地后，每年可获得每亩不低于500元的土地租赁费，而且还可以到园区当农业工人，每月工资600-800元，一年也有七八千元收入，深受农民欢迎。郊区众多的农业园区，如以智能化温室为标志的浦东孙桥现代农业园区、以农产品加工为主的奉贤现代农业园区等都有力地带动了土地流转和规模经营。

　　四是以农民专业合作社带动土地流转。农民专业合作社是同业劳动者土地、资金和劳动的联合。许多农民将土地流转给合作社或作为股权加入合作社，自愿联合从事农业生产经营。创建于2004年12月的奉贤区柘林绿都农业合作社，已有2个村1025户农民入股土地达4700亩。几年来，合作社形成了粮食、蔬菜、苗木、水产、葡萄等9个产业集聚基地，综合发包收入达1028.5万元，兑现土地使用权入股保底分配和效益分配累计达917万元，亩均2400元。260个合作社农业工人月平均工资1000元，年人均收入12000元。以每户1.5个劳动力计算，入社纯农户家庭收入在21600元以上，是入社前的3.5倍。

　　五是以新农村建设带动土地流转。按照市委、市政府要求，本市新农村建设实行路桥基础设施、自然村落整治改造与农业规模经营相结合，加快了土地流转。奉贤区庄行镇是本市新农村建设试点之一。该镇通过农民宅基地置换和农业向规模经营集中，推动了土地流转，形成了“一万亩粮田、一万亩蔬菜、一万亩水产、一万亩瓜果”等“四个一万亩”连片规模经营业态，走出了现代农业发展新路子。

　　据市农经部门调研显示，上海郊区已转包流转的面积51.8万亩，出租面积41.1万亩，分别占流转面积的38.6%和30.6%，其次转让38.5万亩，占28.7%，入股2.9万亩，占2.1%。俗话说：“牵一发而动全身”，“一着走活，全盘皆活”。如果说，30年前实行家庭承包经营，使农村土地所有权与承包经营权得以分离，那么，30年后的今天，实行土地承包经营权流转又实现了土地承包权与经营权的分离，正是这一关键性的一着棋，将对农业农村经济和破除城乡二元结构产生深远的影响。

　　第一，必将有力地促进农业适度规模经营。通过土地流转，使凝固在千家万户的小块土地走向集约化、规模化经营，农村土地资源进一步得到优化配置，有利于用现代工业、现代科技和现代管理方式改造传统农业，促进农业标准化、品牌化生产。近年来上海建设的100万亩设施粮田和30万亩设施菜地，都是通过土地流转实现了规模经营。

　　第二，必将有力地促进农业组织化、产业化。农业区域化布局、专业化生产是农业组织化的重要基础，土地流转使同业农民以土地入股或转包、出租，组建农民专业合作社，实现统一生产、统一服务、统一销售，大大加快农业产业化进程。目前，本市郊区已有1000多家农民专业合作社，其中大部分是以土地集约经营为主要形式的种养业合作经济组织。

　　第三，必将有力地促进城乡要素市场的进一步发展。土地流转既是一种生产方式的转变，又是一种市场机制的创新。它将引起城乡之间劳动力、资金、技术、设备等各种要素的互相流动，从而为城乡统筹、一体化发展创造条件。

　　第四，必将有力地促进农民持续增收。土地流转带来“双重效应”，表现在，它可以使目前一部分进城的农民工从“兼业农民”转化为“专业工人”，可以放心地通过技能培训，成为稳定的城市产业工人的组成部分，既有工资收入，又有土地承包经营权的流转收益；另一方面，土地流转必将造就一部分有文化、懂技术、会经营的专业农民、创业农民，他们将成为农业规模经营的市场主体和领军人物，成倍地获得土地收益和政府的补贴收入。

　　前景展望:

　　农地流转尚需攻坚克难

　　当前，在全国范围内，农村土地流转虽然已经不同程度地起步，也有如山东滕州、江苏海门等率先创新取得成功的典型。但必须看到，作为农村基本经营制度的自我完善和创新，必然涉及到现行的政策、体制、机制以及干部群众的思想、观念，涉及到当前农地制度以及承包关系中的各种深层次矛盾，尚需攻坚克难。用农民的话来说“急不得、慢不得”。如何依法合理地推进土地流转，笔者认为要十分注重研究解决以下问题。

　　（一）妥善解决土地承包关系中的深层次矛盾

　　要实现土地承包经营权流转，首先要明晰土地承包关系。1999年农村土地二轮延包以来，上海郊区总的说，土地承包关系是明晰的、稳定的。但是由于当时的历史条件和政策环境，“按份共有”土地承包权在一部分农民中还未真正落实。主要是部分地区当时因“暂未延包”而尚未落实承包权；部分农民不要少要承包地，至今承包权难落实；也有少数农民因为各种原因超面积（人均）承包了集体土地，影响了其他农户的承包权益；还有一些地方土地征占毁损严重，而落实政策缺乏相应衔接，造成人地矛盾严重突出等等。总而言之，如何按照土地承包法，为农民落实“按份共有”的土地承包经营权问题，必须提出相应政策，妥善解决。只有土地承包经营权产权边界清晰，才能进入市场流转，农民才能依法获得稳定的收益权。

　　（二）建立健全土地承包经营权流转有形市场

　　建立健全土地流转有形市场（交易平台），是土地流转进入规范化、制度化、市场化轨道的重要标志。农村土地流转有形市场应具备以下特征：一是公益性。有形市场是政府对土地承包管理职能的延伸，以指导服务为宗旨，不向流转农户收取任何管理费用。二是公平性。有形市场要符合一般交易市场规则，坚持依法、自愿、有偿，在小场主体，由市场发现流转价格，实行公开、公正、公平交易。三是服务性。有形市场要为流转双方当事人提供信息、政策咨询、价格协商、合同签订、纠纷调处等服务。

　　根据先行起步单位的经验，在目前阶段，农村土地流转有形市场，一般依托乡镇农经部门，在乡镇一级设立农村土地流转服务中心。服务中心设有交易服务厅、若干个服务窗口、流转信息显示屏等。在此基础上，形成区域性和市、区（县）、镇、村四级流转市场网络，全面实现土地流转信息化、市场化。湖北省实行“政府培育市场，市场引导流转，流转促进发展，发展保护民权”的土地流转制度很有借鉴意义。

　　（三）切实制定农业发展区域化布局规划

　　农业是中国基础性、战略性产业。农业的发展与否，与中国经济社会有着密切的关系。促进规模经营、发展现代农业、维护农民权益，是土地流转的根本出发点和落脚点。因此，农地流转从某种意义上说，并非仅仅是农民单方面的权益的实现，而且与农业、农村发展的大局紧密相结合。土地流转与规模经营相辅相成，互为因果。要通过土地流转达到规模经营目的，政府必须要切实做好农业发展规划。要按照基本农田和各区县、乡镇农业功能定位、规划粮食、蔬菜、经济作物和水产等农业产业布局，使土地受让方按照规划要求种植养殖，以达到农业集约化、规模化经营的目的。因此，广大农户要把利益性、责任性结合起来，在政府主导下，规范、有序、合理地做好农地流转工作。

　　（四）运用政策杠杆推动土地流转

　　土地流转是深化农村改革的新事物。要确立支持土地流转就是支持现代农业，扶持土地流转就是扶持农民的观念，制定各种优惠政策，鼓励农民流转承包地。从已经开展土地流转的地区经验看，重点是对流出方、流入方采取扶持鼓励政策。如对流出方给予财政补贴奖励，对流入方按受让面积、种植作物以及土地上的资金、技术投入等不同情况给予相应的补贴资金。同时，对规模经营的农业实体，在信贷、保险、用电、用地等方面应给予优惠政策，以巩固土地流转的成果。

　　（五）加强政府对土地承包和流转的管理

　　土地承包法规定，乡镇人民政府和县级以上政府的农业行政部门是土地承包管理的主管部门，各级政府要切实担负起土地承包流转的管理责任。重点加强土地承包流转的合同管理、权证管理、档案管理、信息管理等。要加快实施农经队伍参照公务员办法管理的政策，并赋予农经机构对土地承包、流转的行政执法职能，以有效实施对土地承包和流转的监督管理。

　　（作者系上海市农村经济学会常务副理事长、《上海农村经济》杂志主编）