专家称新土改将破除土地城乡二元分割

　　让农民平等分享土地增值收益

　　第三次土改剑指城乡二元分割体制

　　10月19日下午，新华社全文发布《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。

　　这份文件为12年后的中国农村勾勒了一份美好蓝图：到2020年，农民人均纯收入比2008年翻一番，消费水平大幅提升，绝对贫困现象基本消除；农民民主权利得到切实保障；城乡基本公共服务均等化明显推进，农民基本文化权益得到更好落实，农村人人享有接受良好教育的机会，农村基本生活保障、基本医疗卫生制度更加健全，农村社会管理体系进一步完善；农村人居和生态环境明显改善，可持续发展能力不断增强。

　　为实现上述目标，中国农村改革将有三大任务：加强农村制度建设，积极发展现代农业，加快发展农村公共事业。而在制度建设中，更是首次系统提出要“健全严格规范的农村土地制度”、“建立现代农村金融制度”、“建立促进城乡发展一体化制度”。

　　观察人士看来，农村土地制度改革无疑是诸项改革任务的核心，也是新时期中国农村进一步改革的重要标志和突破口。颇具意味的是，30年前，正是十一届三中全会确立了家庭联产承包责任制，允许农户承包属于集体的土地，从此启动了蔚为壮观的改革开放进程。

　　赋予农民更充分的土地承包经营权

　　细心的人发现，论及土地承包经营权，《决定》有了全新表述。过去的提法是赋予农民“长期而有保障的土地使用权”，这次则改为“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。

　　从“长期不变”到“长久不变”，一字之别。在中国社会科学院农村发展研究所副研究员、中国土地学会常务理事王小映看来，意味着将进一步延长土地承包经营的期限。《决定》出台后，势必需要调整相应的法律法规。王小映认为，“延长后的土地承包经营期限，至少应该长于城镇土地使用权的最高期限，也就是长于70年。”

　　1984年，中共中央“一号文件”首次提出“土地承包经营权15年不变”。1993年后，第一轮土地承包陆续到期，中央又专门出台文件，提出延长承包期，实行30年不变。2003年3月1日《农村土地承包法》正式实施，30年不变的土地承包经营权首次被写入法律。

　　2004年和2005年，在全国人民代表大会闭幕后的记者见面会上，温家宝总理都一再强调：农村土地承包关系“30年不变，也就是永远不变”。

　　30年来的一系列政策和法律调整，都是为了稳定已经形成的土地承包关系。“这对确保农民土地权益、确保国家粮食安全极为重要。事实上，中央也一直把解决好十几亿人口吃饭问题作为治国安邦的头等大事。”王小映说。

　　土地经济学家普遍认为，赋予农民“更加充分而有保障的土地承包经营权”，除明确使用权以外，还必须清楚界定并且保护农户私人的土地收益权和转让权。

　　《决定》为此指出，要加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。

　　这意味着，在依法的前提下，农户有权以多种形式将承包地拿出来流转，经谈判由市场形成价格。包括政府在内的任何人均无权干预，也无权截留农户的相应收益。

　　农村问题专家认为，促进土地流转最有效的方法应该是培育土地使用权市场，通过私人之间土地承包经营权的自愿转让，来实现农户经营规模的扩大。

　　王小映表示，这首先需要进一步延长土地承包经营权的期限，因为目前的承包剩余期限也就不到20年，同时应当明确建立土地承包经营权续期制度。另外，需要清除现有法律法规中对农民流转土地的一些不合理限制。比如，现行《土地承包法》规定，在同等条件下本集体经济组织成员在土地承包经营权的流转中享有优先权。“实际上，类似的限制条款在现实中所起的作用并不大。”他说。

　　此外，农户的土地承包经营权需要得到平等保护。比如现行《土地承包法》规定，全家户口已经迁入设区城市的农户，应该交回承包地。这种情况在“城中村”、城郊区尤为普遍。王小映认为，不应该用类似条款强行剥夺农户的土地承包经营权，而应该采用经济手段鼓励农户将承包地转让出去。

　　他认为，如果类似不合理限制能被取消，将更好地保护农民的土地承包经营权，农户得以真正自主地流转承包权，并从中获取收益。

　　土地承包经营权得以规范流转，更现实的意义则在于，有助于实现规模经营，大大提高农业生产效率和农民收入。湖南省粮食局副局长邓德林算过一笔账：尽管今年南方早稻收购价格直逼每百斤100元，但由于农资、化肥、机械等成本上涨，再计入人工成本，按人均一亩四分地算，农民种田收益仍然是负数。但如果人均田地达到10亩，净收益就能达到4500元。

　　大量农民进城务工，也为此提供了条件。中国土地学会原秘书长黄小虎援引的一组数据显示，目前全国有1．5亿外出务工农民，其中将近30％已经基本脱离农业，不再务农。其中更有2400多万农民工已举家迁入城市，不仅不务农，甚至已不在农村居住。据中国土地学会调研，东部沿海地区农村农地流转率高者已达30％~40％，即便中西部地区，比如成都平原，现在的流转率也相当高。

　　不过，允许土地流转并非允许农村土地私有化。《决定》对土地承包经营权的流转设置了一条底线，即不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。这条底线意味着各种形式的流转，只能以“土地的农业用途”为限，再次表达了中央坚守18亿亩耕地红线的决心。