政府是否应该为三鹿公司的侵权行为埋单

　　食品安全问题不仅是中国目前急需解决的问题，也是一个亟待解决的全球性问题。

　　每年世界各地都要发生多起重大食品安全事件。近年来发生的重大奶制品安全事件有：2000年日本最大奶制品企业雪印公司特大污染事件，2002年丹麦产荷兰“多美滋”奶粉受微小金属颗粒和润滑油污染事件，2002年美国雅培婴儿奶粉事件，2005年的雀巢奶粉碘含量超标事件，2006年美国Gentilease婴儿奶粉含金属颗粒超标事件，2008年三鹿奶粉事件等。此外死亡200人以上的食品安全事故有：1900年，英国曼彻斯特市民由于饮用含砷啤酒造成中毒，1000人死亡；1981年西班牙菜籽油食物中毒案致残2.5万人，死亡600人；1971年伊拉克误将浸泡农药的玉米、小麦种子食用，造成甲基汞中毒8万人，8000人死亡等。可见解决食品安全事件是一个全球性的难题。

　　在这一系列的重大食品安全事故中，政府均发挥了不小的作用。三鹿牌婴幼儿奶粉事件发生后，党中央、国务院对此高度重视，在第一时间对严肃处理三鹿牌婴幼儿奶粉事件做出一系列部署，立即启动国家重大食品安全事故I级响应，对患病婴幼儿实行免费救治，所需治疗费用由同级财政预拨垫支，中央财政对确有困难的予以适当支持。这一系列措施对稳定社会起到了极其重要的作用，但也引来不少争议。

　　其中的一个焦点就是国家是否应该为三鹿公司的侵权行为埋单。这一行为是否违反国家赔偿法的规定？

　　根据产品质量法第43条，消费者或者其他受害人因商品缺陷造成人身、财产损害的，可以向销售者要求赔偿，也可以向生产者要求赔偿。属于生产者责任的，销售者赔偿后，有权向生产者追偿；属于销售者责任的，生产者赔偿后，有权向销售者追偿。因此，在三鹿牌婴幼儿奶粉事件中，患者的治疗检查费用应该由生产商与经销商承担。国家垫付治疗检查费用之后，取得了代位求偿权，可以向有关责任企业追偿。但问题并非如此简单。9月17日，国家质检总局责成各有关认证认可机关，依法撤销三鹿公司及其产品相关认证认可证书，吊销出口食品卫生注册资格。这样，一旦三鹿公司的财产不足以清偿其债务及患者治疗检查费用，实质上就成为国家为三鹿公司的侵权行为埋单。

　　国家为婴幼儿奶粉患者垫付治疗检查费用后，取得了请求责任企业承担偿还其垫付治疗检查费用的代位权，但患者仍然拥有要求责任企业承担精神损害赔偿和其它直接或间接经济损失赔偿的权利。国家和患者作为责任企业的债权人，其法律地位是平等的。在三鹿公司的财产不足以清偿其全部债务时，只能按债权比例进行清偿。这样国家实质承担了患者的部分精神损害赔偿与间接损失赔偿，突破了国家赔偿法规定的国家只承担直接经济损失赔偿，而不承担间接经济损失赔偿；只承担经济损失的赔偿，而不承担精神损害的赔偿与消极的不作为给相对人造成的损失的规定。

　　笔者认为，国家在紧急状态下为婴幼儿患者垫付治疗检查费用并无不妥。因为第一，三鹿牌婴幼儿奶粉事件涉及面之广，受害人达4.5万人之多，是建国以来罕见的。当前最重要的任务是救人，挽救婴幼儿的生命，其次才是追究责任企业与相关责任人的法律责任。在如此紧急状态下，国家立即启动重大食品安全事故I级响应，垫付治疗检查费用，就是为争分夺秒挽救婴幼儿患者的生命创造了必要条件，不仅是十分必要的，也是十分及时的，完全符合突发事件应对法、国家重大食品安全事故应急预案等法律法规的规定。

　　事实上，在紧急状态下，为了最大限度减少损失，防止事态进一步恶化，政府垫付或承担相关费用已经成为国际惯例。

　　美国、法国、英国等发达国家大多在宪法或其他行政法律中规定了紧急状态制度，赋予政府采取任何合理的紧急措施的权力。英国的疯牛病，美国的禽流感，英美两国政府都曾采取紧急措施，不仅承担了捕杀牛禽的费用，还对有关养殖户给予经济帮助。

　　俄罗斯1994年通过了关于保护居民和领土免受自然或人为灾害法，对于在俄生活的各国公民、无国籍人提供免受自然与人为灾害影响的法律保护。如果外国人在俄因重大食品安全事故中毒需要及时抢救治疗，所需一切费用均由政府承担。

　　第二，在重大食品安全事故发生后，为了维护社会稳定，挽救众多患者的生命，确保其及时得到有效治疗，是政府应该承担的社会责任之一。有时政府不得不综合分析考虑就业、税收、经济发展、社会稳定等因素，除了加强对责任企业的监管，对其作出处罚之外，还应对其采取拯救措施，以避免其破产，承担受害人的部分治疗与困难补助等费用。这在国际实践中也不乏先例。

　　在美国，由于有健全的健康保险制度，重大食品安全事故发生之后，所需治疗费用首先由保险公司垫付，然后向责任企业追偿。责任企业的财产不足以清偿债务的，由国家承担。而且，受害人因重大食品安全事故造成生活及其它方面困难的，还可以向美国联邦紧急事务管理署申请救济。

　　1971年伊拉克误将浸泡农药的玉米、小麦种子食用，造成8万人甲基汞中毒，8000人死亡，政府立刻采取紧急措施，承担受害人的治疗费用，并对生活困难的受害人提供救济。

　　2002年丹麦产荷兰“多美滋”奶粉受微小金属颗粒和润滑油污染，政府要求责任企业采取全球紧急召回措施等，政府承担了部分召回费用。

　　1955年日本著名乳制品企业森永公司承认将有毒化合物当作乳质稳定剂添加到奶粉中，在事故发生一年内，共有130名婴儿不幸死亡。由于森永奶粉受害者同盟全国协商会与责任企业就赔偿问题未能达成一致意见，日本卫生部聘请五人专家组就受害者的病情进行鉴定与评估，其费用由日本乳制品协会支付而不是责任企业支付，诊查费用分别由森永乳业负担1000万日元，卫生部负担130万日元。

　　第三，国家为患者承担部分治疗费用，并不违反国家赔偿法，因为国家为患者承担部分治疗费用，适用突发事件应对法。另外，即使适用国家赔偿法，因其修改滞后，已经不适应社会发展，如果仍然拘泥于其规定，就会造成更严重的社会后果。在这种情况下，国家突破国家赔偿法的规定，为婴幼儿患者承担部分治疗费并无不妥。

　　事实上，早在2003年“非典”时期，国家有关机关曾突破了价格法的有关规定，在中央电视台等新闻媒体向全国通报的十起哄抬“非典”物品价格行为的处罚，对于维护社会秩序，平抑“非典”物品价格起到了决定性的作用，深受人们的称赞。

　　今后在修改相关法律时，要赋予国务院在全国紧急状态下采取一切有效措施，避免自然或人为灾害进一步扩大的权力。　(作者系华东政法大学教授)