时间：2008-10-28 03:18来源：山西新闻网 山西日报 进入论坛 手机读报
刚刚闭幕的党的十七届三中全会，为健全严格规范的农村土地管理制度指明了方向。“坚持最严格的耕地保护制度”，“推进土地整理复垦开发”，“实行最严格的节约用地制度，从严控制城乡建设用地总规模”，近年来，我省在这些方面进行了艰苦执着的探索。
金秋十月，平定县张庄镇艾村洋溢着收获的喜悦。金灿灿的玉米、红彤彤的山楂、绿莹莹的丝瓜……3000亩连片的水浇地上，五谷丰茂、瓜果飘香。几年前，这里还不过是一块块零星的巴掌地，是土地开发整理工程将“巴掌”连成了片，改善了灌溉条件，成为阳泉市目前耕作面积最大、立地条件最好的高标准农田。
改田造地，增加耕地，占一补一，不仅有效保障了耕地面积在建设用地需求趋紧的形势下不会减少，还提高了农田质量，增加了农业生产效益。这是我省以科学发展观为指导，积极解决土地供需矛盾的一个侧面。
无法回避的现实：偏紧、很紧、极紧 民以食为天，食以地为基。要代表最广大人民群众的根本利益就必须严格保护耕地。近年来，党中央、国务院不断加大耕地保护力度，严格保护耕地的基本国策不仅不能动摇，而且越来越成为高压线。省国土资源厅厅长杜创业说：“我们无可选择地要面对最严格的耕地保护制度和最严格的土地管理制度。”
从我省的实际情况看，建设用地紧张的局面主要表现在三个方面。第一，总量偏紧。近几年国家每年分配给我省的年度用地计划大体控制在11万亩左右，而我省实际需求每年都在15万亩左右，建设用地指标总量短缺，缺口甚大。
第二，耕地很紧。今年国家给我省的耕地占用指标是5.9万亩，而各地项目申报90%以上的面积选择占用耕地，面积大约11万亩，导致耕地指标严重短缺。这里值得一提的是，国家每年给我们的用地指标包括耕地、农用地、未利用地三类，从国家控制的松紧程度来看，耕地最热、农用地偏热、未利用地不热，但各地除交通等工程项目占用一部分未利用地外，其他建设工程一般都想占用耕地，未利用地指标反而大量节余。
第三，基本农田极紧。从政策角度讲，国家对基本农田占用把关极严，动用一亩都需要报国务院审批。而我省1996年制定土地利用总体规划时，在城市周边没有合理预留建设用地，多数划成了基本农田，使我省在数量矛盾之外又遇到严重的规划矛盾。
不仅局面紧张，而且避无可避。一是求援无着。国土资源部每年分配给各省（市、区）用地指标417万亩，其中耕地200万亩。各省（市、区）总量指标已经大体确定并公布，争取增加指标的余地不大。二是修编不快。尽管新一轮土地利用规划修编正在加紧开展，但要到2009年年底才能完成，今明两年，还必须在原来规划的范围内安排建设。三是绕路不通。过去一些地方采取以租代征、以乡（镇）建设项目名义建设、修订乡（镇）规划、不批即占等方式也被国家明令禁止。
如此情形，建设用地需求似乎已经成为全省经济社会发展的“紧箍咒”。
以建设促保护 确保不触“红线” 土地资源是越紧越需求，越需求保护难度就越大。在建设用地形势极紧的情况下，如何真正落实中央决策，切实坚守耕地“红线”？我省确立了“以建设促保护”的思路。其内涵是认真执行国家耕地保护政策，特别是基本农田的保护要严而又严；实行严格的耕地占补平衡制度，建设占地必须占一补一，确保耕地不减少。
从2002年起，我省就积极发挥新增建设用地土地有偿使用费省级资金的作用，安排省级土地开发整理项目143个，总投资9.2亿元，总规模44.57万亩，可新增耕地14.02万亩。
2007年以来，我省以更大的魄力，启动了三年造地100万亩的宏伟计划，其中2007年新增耕地30万亩的目标已经圆满实现，今年的工作正在有条不紊地推进。为保证这项工程顺利实施，我省先后出台了《土地开发整理项目管理暂行办法》和《土地开发整理项目管理工作程序（试行）》两个文件，对项目的选择和确定作了全面的规范和规定。
全省坚持科学施工原则，对于后备资源条件好的区域，实行项目集中连片开发，对于后备资源条件差、生态脆弱的区域，将项目建设与淤地坝建设、小流域治理、坡改梯等活动结合起来，确保了改田造地工作取得实效。同时全面落实项目公告制、项目法人制、项目招投标制、项目监理制和项目合同制，使整个项目实施的全过程置于全社会的监督之下，保障了项目的规范、透明、安全运行。
各地改田造地方兴未艾，成效明显。以建设促保护带来的结果是“红线”不仅未动，而且得到延伸。2006年以来，沁水县积极探索建立土地开发整理新机制，共组织实施了土地开发整理复垦项目145个，累计开发整理面积1.34万亩，新增耕地1.1万亩，不但实现了全县耕地占补平衡，而且实现了开发整理新增耕地面积有节余储备。
向机制要空间 难题不难破解 保住了耕地这条“红线”，无疑是很好地贯彻落实了中央的决策部署。但对于我省来说，满足经济社会加速发展对建设用地的需求同样刻不容缓。对此，我省努力创新机制，在加大造地力度的同时，坚持节约集约用地，积极探索建设用地“紧平衡机制”。今年省政府召开第十四次常务会议提出，要“坚持节约集约利用土地，使土地产生出倍增效益。要加强建设用地的审批，通过严格的程序保证土地使用的公开、合理和高效。”
“节约集约”已经不仅仅是一个口号，为了有效防止超标准用地和产生新的闲置土地或低效利用土地，我省建设用地定额管理制度更加严格。对新上项目，严格执行建设用地定额指标、土地投资强度指标、建筑系数指标、容积率指标和办公及福利设施用地指标考核制度。对改扩建项目，严格要求在原址进行，对确需增加用地规模的，要将原规模与新增规模合并计算，一起审查。对异地改扩建的项目，要求企业在申请新的用地时，必须要提出原用地的处置方案。去年，我省通过严把农地转用和土地利用审批关，除国家重点工程以外的非农建设严禁占用基本农田，对确需占地的项目核减面积2959亩，减少耕地占用达1986亩。
管理制度的严格引导和督促各地实现用地观念的转变，借“天”生地、向空间要效益的做法在各地都能看到，全省节约集约用地蔚然成风。朔州市围绕应县木塔实施的棚户区改造涉及土地面积30万平方米，他们利用拆迁腾出的18万平方米建成121幢风格各异的多层楼房，使居民住房面积比过去增加20多万平方米。不仅如此，还利用剩余的土地完成了供热、污水处理、天然气入户等民生工程，把一座破破烂烂的旧城变成了“绿色环绕古迹，人民安居乐业”的新城。
盘活挖潜是合理利用土地的另一重要途径，闲置地、低效利用地日益成为关注的焦点。调查显示,全省目前闲置土地711宗，面积达到919.38公顷。各地近两年经批准纷纷鼓励原有土地使用者通过改变用途、置换位置、土地转让，有效提高开发利用存量土地的水平。晋中市2007年供地中闲置土地、存量土地供应约占40%。吕梁市2007年将柳林电厂三期建设用地协调后，在一二期用地范围内建设，使投资强度达到每亩430万元，节约耕地200亩，另收回闲置土地19宗，盘活存量土地700余亩。
2008年起，为了进一步促进各地节约集约用地，我省将年度用地指标直接下放到各市，实行市长负责的建设用地“紧平衡机制”。大同市城市土地由市长掌握后，节约集约用地出现了新气象。为保护世界文化遗产云冈石窟，该市云冈镇政府和云冈村整体搬迁原计划选址占耕地近500多亩，经协商，用部队缩编后的闲置土地解决了这一问题。大同幼师原计划要在一块200多亩的基本农田上建新校址，最后这座学校校址选在北岳中学东侧，两个学校共用一个操场。通过这样整合存量建设用地资源，少占耕地最少300亩。省国土资源厅规划处负责人王立章说：“两个学校共用一个操场，这样的事市长不出面，很难实现。这就是"紧平衡机制的好处"。”
本报记者 武俊鹏 本报通讯员 武清 泓岩
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