教授解读中央农村改革决定 政策提高农村生产力

　　10月24日，复旦大学经济学院高帆副教授做客新民网，从土地制度等多方面解读《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。

　　《决定》对当前土地发展所面临的一系列问题作出有效回应

　　第一：针对土地所有权，明确指出必须毫不动摇地坚持以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。

　　第二：针对土地使用权期限，明确提出现有的土地承包关系要稳定不变并长久不变。将此前的“长期不变”变为现在的“长久不变”，意味着农民对土地使用权期限可以形成更为稳定的预期。

　　第三：针对土地使用权范围，明确提出完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用和收益等权利，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权。这意味着土地使用权范围得到拓展。

　　第四：针对农村耕地规模，明确提出要坚持最严格的耕地保护制度，坚决守住十八亿亩耕地红线。这意味着工业化和城市化快速推进的背景下，土地集约经营和严格管理将是未来土地管理制度的基本取向。

　　第五，针对土地征用方式，明确提出要坚持最严格的节约用地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围。这意味着未来通过地方政府土地征用的“门槛”将会提高，而农民在土地征用和土地收益中的谈判地位将得到持续增强。

　　由此，高帆认为《决定》中的这些规定均体现了对当前土地发展所面临的一系列问题的有效回应，长期来看，上述规定如果能够得到切实有效的推行，必定会为2020年农村改革发展目标的实现奠定更为坚实的基础。

　　土地流转激发农村生产力发展

　　高帆认为，《决定》对土地制度的完善和改革，是在坚持土地集体所有制的大背景下，通过延长土地使用权期限和扩展土地使用权范围来实现革新的。他认为这些规定对未来土地承包的影响会体现在四个层面：

　　第一，土地承包期限延长，可以促使专业农民对未来形成较为稳定的预期，这会激发起增大对土地的长期投资从而提高土地生产率和劳动生产率。

　　第二，土地承包权限拓展，特别是允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等方式实现流转，有利于加快农业的规模化和集约化经营，并在催生农业专业合作组织的基础上化解“小生产、大市场”的不对称性。

　　第三，土地承包权限延长和权限扩展，增大了土地承包经营权的“含金量”，土地承包经营权的货币化可以为“土地转换社保”提供一个通道。

　　第四，土地承包权限延长和权限扩展，导致农民对土地的“产权属性”理解更为明晰，且在严格土地管理的背景下，农民可以通过多种渠道形成对“土地征用利益受损”问题的有效约束。

　　因此，《决定》对土地经营制度和管理制度的部署，意味着在市场化深入推进的背景下，农村土地要素的配置效率会不断提升，这种制度完善可以预期会促使农村社会生产力的解放和发展，对于提高农业生产力和激发农户发展现代农业均有积极意义。

　　高帆还指出，在完善土地承包经营权权能时，一定要注意制度完善的前置条件，要稳妥处理可能的衍生问题，主要体现在三个方面。

　　第一，土地使用权流转必须贯彻依法、自愿和有偿原则，特别是土地使用权流转是在家庭长久拥有土地承包关系的背景下形成的，因此任何外部力量不能强制要求农民流转或阻碍农民流转，不同地区的农民也应该因地制宜、根据资源禀赋来推进流转。

　　第二，土地使用权流转必须以特定的流转市场为载体，考虑到土地流转的区域特征，则地方政府应该扶植、健全和规范当地的土地承包经营权流转市场，降低市场进入壁垒，提供市场供求信息，将土地承包经营权流转市场作为新型农业社会化服务体系的一部分来构建。

　　第三，土地使用权流转之后应特别关注化解后续衍生问题，例如土地使用权过度集中之后所可能产生的农村内部差距拉大，土地使用权流转之后进城农民因诸多原因而“重新回到农村”问题，土地使用权流转之后农民对货币化收益的短期奢侈化消费问题，对此类问题必须加强调研严密预警争取及早找到化解问题的有效途径。

　　两个层面完善农村金融制度

　　高帆认为，《决定》指出农村金融是现代农村经济的核心，明确提出要构建商业性金融、政策性金融和合作型金融“三位一体”的农村金融体制，是很有必要的。从发展路径来看，农村金融体制改革是在两个层面上展开的：

　　一是体制内完善，即“存量调整”，通过“窗口指导”推进农行和农发行对农村的金融支持力度，改变储蓄银行在农村“只存不贷”的不对称性，在农民土地使用权可抵押的背景下，完善农信社运行机制、提高农信社经营效率，使其真正成为农村正规型金融供给的主要力量。

　　二是体制外引入，即“增量扩大”，在加强监管的基础上，引导中小金融机构进入农村领域，允许民营经济在农村从事金融业务，普及以利用农村民间信用资源为核心的小额信贷，大力发展农业政策性和商业性保险，不断提升农民应对生活性和生产性风险的能力。

　　户籍制度改革应从两方面同时展开

　　高帆认为，当前，户籍制度改革应注意从两个方面同时展开，并且都在《决定》中得到了体现。

　　一是持续加大对农村基础设施和民生物品的投入力度，推进农村基础教育和职业教育发展，考虑到财政约束和地区差异，应在“低水平、广覆盖”和“保底线、有差异”的原则下完善农村医疗和养老制度改革，这种努力的着力点是缩减城乡户籍的“利益级差”。此次《决定》明确提出“扩大公共财政覆盖农村范围，发展农村公共事业，使广大农民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”就是试图回应农村的教育、就业、医疗、养老和住房等重大民生问题。

　　二是在农村劳动力持续流转的背景下，扩大城市社会保障和民生物品的受益群体，将农民工及其家属纳入城市社会保障的覆盖范围，可以在“土地使用权资本化收益置换社会保障”和“人力资本跨期收益置换社会保障”的思路下冲破户籍制度的利益藩篱。这个层面的着力点是扩展城市户籍的“受益群体”。此次《决定》明确提出要“加强农民工权益保护，逐步实现农民工劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租购与城镇居民享有同等待遇”。（新民网 戴颖敏）