草根民主推动乡村治理 自治实践方兴未艾(图)

　　作为中国土生土长的一种民主制度，中国农村的村民自治植根于泥土，行走在村野，被称为“草根民主”。如果说家庭联产承包责任制是自下而上进行的制度创新的话，那么村民自治则是自上而下进行的一种大胆的民主实践。

　　几十年的实践中，村民自治越来越不是个“摆设”，而是实在推动着中国形成新的乡村治理结构。而今，为了适应新形式的要求，村委会组织法也将进行“大修”。我们有理由相信，有了新法律的支撑，村民自治走得将更加坚定从容。

　　走进“中国村民自治第一村”：广西合寨村

　　在广西宜州市屏南乡合寨村果作屯，一棵百年大樟树至今蓊蓊郁郁。28年前，正是在这棵树下，村民们自发民主选举产生了中国第一个村民委员会。由此农民开始“直接行使民主权利，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活”，揭开了我国基层民主政治的全新一页。

　　1980年1月25日，果作屯举行民主选举，当时没有指定候选人，每名代表在一张两指宽的纸条上，以无记名投票方式选出主任一名、副主任两名、出纳员一名、会计员一名。韦焕能说：“那天有85人参加选举，我得 了全票，根据群众意见让我当主任。”

　　果作屯搞村民自治最初的目的侧重于治安联防，意图简单但效果却明显，也就在同一年，整个合寨大队各屯纷纷效仿选举成立村民委员会。1984年撤社建乡后合寨大队成立了村委会，韦焕能当选首任村委会主任，原来各自然屯设立的村委会改为村民小组。如今提起“村民自治第一村”，都以现在的合寨村委会作为统一的称谓。

　　当年果作屯群众通过民主选举产生了我国第一个村民委员会，但究竟怎么去管？当时很多人都意识到必须建立一套管理制度，村务管理才能有所依据。当时的村委会集合群众智慧，讨论产生了“村规民约”和“封山公约”，每家每户派出代表按手印后上墙公布实施。

　　1990年，合寨村委会依照国家法律、法规，结合村里的实际情况，在“村规民约”的基础上，围绕社会治安、村风民俗、计划生育、财务管理等6个方面制定了具有约束力、比较规范的《合寨村村民自治章程》。

　　28年来，合寨村相继解决了用电用水、新建校舍、硬化道路、水渠维修、安装闭路电视等与村民生产、生活息息相关的问题。在这一过程中，按照“村规民约”自治自理的影子无处不在。点击详细

　　“四小”奠定村民自治根基

　　宜州市民政局的蓝建恒认为，合寨村独具特色的“议事会”、“明白墙”，从根本上来讲源于合寨村多年坚持的四条制度：

　　一是“小票箱”保障群众的选举权。从1980年以来，合寨村村委会一直坚持“小票箱”选“村官”制度，由群众通过无记名投票的方式选举产生村委会干部，使民主选举始终遵循民主推荐、确定候选人、坚持差额选举和公平竞争、民主择优的原则。

　　二是“小人大”保障群众的决策权。从1982年起，合寨村成立了“村民议事会”，成员由村民代表推选有威望的、曾经担任过乡村干部的退休干部、党员中参政议政能力强的同志以及部分现任干部组成，协助“两委”班子做好工作，参与村级重要工作和重大事项的研究决策。村里重大事情必须通过议事会讨论研究，拿出决策方案，经过村民会议通过后才提交村委会办理。议事会每季度召开一次，遇特殊情况随时召开，从1980年至今从未间断，被村民们称为“小人大”。

　　三是“小宪法”保障群众的参与权。合寨村1980年制定的“村规民约”历经多次修改完善，1990年又进一步围绕社会治安、村风民俗、计划生育、财务管理等制定了《合寨村村民自治章程》，群众称之为“小宪法”。“小宪法”保障了群众的参与权，确保群众对村级事务的知情权，从而调动了群众建设公益事业的积极性。

　　四是“小纪委”保障农民的监督权。从1980年开始，合寨村从党员干部、村民代表中选出部分原则性强的代表成立了村民主理财小组，每季度对村里财务进行逐笔审核清理；1998年后，村里结合推进民主政治建设，成立了由12人组成的村级事务监事会和7人组成的集体经济审计小组，由“两组一会”对村民关注的敏感问题进行监督。点击详细

　　见证农村基层民主

　　合寨村的村民们当时万万没有想到，他们率先创建的村民委员会会在中国产生巨大的影响。合寨村实行自发选举搞村民自治之后，中共河池地委、广西壮族自治区党委、全国人大法制工作委员会、民政部等派出工作组前往进行专门考察，最终都给予了充分肯定。

　　韦向生骄傲地向记者透露了一组数据：1980年合寨村农民人均纯收入为57.83元，2007年这一数字突破了3100元。2008年4月11日，合寨村举行第九届村委会换届选举，全村3264名选民中共有3132人参加投票，投票率超过96%。与之相应的是，28年来合寨村村委会已先后经历9次换届，始终保持着高度的透明度及公正性，没有出现过村干部贿选、决策专断、贪污挪用等问题，受到全村4300多名群众的一致肯定。

　　合寨村开启的村民自治，与包产到户、乡镇企业一起，被誉为中国农民的三大历史性创造。据民政部统计，截至2007年，我国农村已成立了62万个村民委员会。点击详细

　　村民自治，“草根民主”推动乡村治理

　　在选举期间，乘车数百公里赶回村里“行权”的打工村民屡见不鲜。村民自治越来越不是个“摆设”，其正在推动中国形成新的乡村治理结构。

　　1987年11月24日，是一个值得中国农民永远铭记的日子。这一天，中国农民的第一部基层自治大法——《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》在全国人大常委会获通过，当时的国家主席李先念颁令该法于1988年6月1日起在全国试行。

　　在这部法律通过之际，当时主持制定该法的彭真委员长就极富远见地指出：8亿农民实行自治，自我管理，自我教育，自我服务，是一件很了不起的事情，是国家政治制度的一项重大改革，对于扫除封建残余的影响，改变旧的传统习惯，实现人民当家作主，具有重大的、深远的意义。

　　时至今日，随着农村改革向纵深推进和市场经济的迅猛发展，农民群体自治的渴求可以说超过了历史上任何时期。一些专家认为，农村改革后，基层民主的进程与改革进程出现难得的“三同向”：家庭承包制的实施使农民安居乐业，与农民的民主愿意出现同一指向，饿着肚子时民主的热情会低一些；义务教育政策实施使农民文化素质提高，与自治能力增强出现同一指向；国内政治环境的稳定与农村民主的所需，出现同一指向。正是这种“三同向”，夯实了村民自治深厚的基础。

　　周大群等有关专家认为，村委会选举也是中国民主的“生长点”，“细胞改革”的点滴推进是中国民主进程的直接反映。“在中国最基层的农村，人口素质相对较低的农民群体中，都可以创新出这么多民主经验，老百姓参与民主的热情都如此高涨，那么在中国民主的空间和范围应该更广阔，老百姓享有的民主应该更充分。可以说基层民主改革是推进中国民主的"星星之火"”。 一票直选得到村民广泛参与。

　　在安徽芜湖，长江岸边杨湾村的2000多名居民20日迎来了一次特殊的村委会选举。在县、乡两级特聘观察员监督下，他们一次“海选”成功村委会成员。

　　这是安徽省首次试行“一票直选”村委会干部，也是将无候选人的“一票直选”、观察员制度及定岗选举制3项改革在村委会选举中“捆绑试点”。

　　安徽省民政厅基层政权处处长周大群说，“一票直选”适应当前中国大量农民外出务工不愿耗费太多时间投票等情况，降低了选举成本，节约了选举时间，进一步扩大选举透明度。

　　民政部部长李学举：村委会组织法实施取得三大成效

　　有关调查显示，村委会组织法是普及率、知晓率、使用率最高的涉农法律之一。民政部部长李学举表示，作为一部保障村民自治的重要法律，10年来，村委会组织法的实施取得了三大显著成效：

　　一是村委会组织法的配套法规建设明显加快，农民群众的民主权利得到有效保障。全国29个省份相继颁布了村委会组织法实施办法，31个省份出台了村委会选举办法，7个省份专门制定了村务公开条例，一些省份还制定了村民代表会议规则和村务管理办法等行政规章。

　　二是村委会组织法深入贯彻实施，村党组织领导的充满活力的村民自治机制进一步确立。10年来，各地普遍开展了三轮以上的村委会换届选举，240多万名村委会干部基本做到由村民直接选举产生；约85%农村建立村民大会或者村民代表会议制度；90%以上的农村建立村民民主理财小组、村务公开监督小组。

　　三是村委会组织法体现的基层群众自治的理念得到弘扬，中国特色社会主义政治建设的内容得到丰富。10年来广泛实施的村委会组织法，使农村村民自治日益成为农村民主政治建设非常重要的内容，使包括村民自治在内的城乡基层民主日益成为发展社会主义民主政治的基础性工程。点击详细

　　村民自治的两条重要经验

　　回顾村民自治在争论和探索中不断前行的过程，我们可以发现有两条重要经验：一是村民自治的发展也与我国改革开放其他方面的进展一样，遵循的是“实践第一”的原则。村民自治首创于实践，当它上升为法律制度以后又是通过实践活动，推动着制度的完善，形成了坚持党的领导、人民当家作主和严格依法办事三者一体的运行机制，使我国村民自治这一参与人数最多，也最为广泛的民主活动没有出现大的起伏动荡，大大锻炼了人民群众的参政议政能力。

　　二是着眼未来，从社会主义政治建设的战略高度考虑。如果从单纯的行政管理的角度，行政化的乡村治理更为简单，可能不会出现村民自治进程中发生的贿选等问题，但从长远看，行政化治理只会进一步弱化广大人民的民主能力，使他们难以全面充分享有民主政治进步的文明成果，他们的意见难以直接表达，他们的要求难以得到充分尊重，最终可能出现更多的不稳定因素。所以，实践在先，着眼未来是村民自治发展的基本动力和保障。点击详细

　　村民自治实践方兴未艾

　　十年弹指一挥间。与亿万农民切身利益密切相关的村委会组织法，走到了“大修”的路口。村民自治实践中也提出了很多未解的问题。村民自治实践路还很长......

　　民政部部长李学举表示，工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化，对我国农村的影响不断加深。如何建立农村不同阶层和群体的利益表达机制；如何保障农村外出务工人员的民主权利；如何更好地发挥留守人员的参与作用；如何实现政府行政管理和村民自治的有效衔接和良性互动等，都是实施村委会组织法面临的新课题。

　　李学举说，村民自治的法律规定有待完善。比如，村委会组织法对村委会选举中买卖、伪造选票等行为缺少具体的处罚规定；我国的刑法、刑诉法、民诉法、行政诉讼法、行政复议法中缺少保护村民自治权利的规定等。

　　日前，十一届全国人大常委会立法规划出台，村委会组织法修改列入其中。据悉，修订草案已由民政部起草完成并报送国务院。李学举建议，全国人大常委会加快修改村委会组织法的立法进程，为村民自治实践提供更加完备的法制保障。

作者：徐鹏飞

　　30年的村民自治仍有很多难题需要克服

　　第一，无村级财政支持，无法有效运作，而加强村内非正式资源动员的空间有限。从农民的角度说，主要是想通过村民自治进行村内公共物品供给，它的重要前提是要有一定的财力。改革以来的村级公共事业经费曾在改革中获得较大发展空间，但也受到几次打击：一是村办企业在市场经济深化过程中由兴到衰；二是村集体土地收益越来越没有保障；三是税费改革中村提留被取消。村民委员会作为公共权力组织，没有独立的财政来源，就无法完成自己的职责。对于多数集体经济不发达的村庄来说，目前惟一可用的办法就是向农民收取，但是受到一事一议制度规定的收费额度的限制。而且，目前村的人口规模使得村委会向一家一户收钱或动员劳力，交易成本很高。但是在直接民主理念下的《村委会组织法》还没有完全肯定村民代表会议这一动员村民资源的自治形式。

　　第二，选举民主单方突进，后三个民主滞后。“四个民主”中选举单方突进一方面使得选举民主获得重要进展，但是也凸现出决策、管理、监督上的制度供给滞后。其一，选举成为村庄内各种政治社会力量的竞争焦点，但候选人的选举动机则偏向于个人和小集团获利，增加了贿选和不正当竞争的可能；其二，选举后治理呈现出“村委会少数人自治”局面，村民没有更多有效途径监督村干部。

　　第三，缺乏生发自治精神的内在机制。村民自治更多的是作为外来的制度规范进入村庄，怎样从村庄自组织秩序中发掘自治的资源，仍然没有探索出一个好办法。村庄社会内在的老人道德和能力资源，家族和民间宗教资源，风俗和教化资源，经济上互助合作的各种组织，在越来越规范和一致化的村民自治架构中，没有发挥其作用的有效机制。村民自治没有从根本上成为一种村庄的社会和生活安排，在很多地方的村庄社会解体过程中没有发挥重新凝结社区的作用。点击详细

　　村民自治是当前中国农村基层社会制度的一项重要内容。村民自治，简言之，就是村民自己管理自己的事，它强调村民的参与。在村民自治制度框架下，村民参与绝不仅限于村委会换届选举的投票行为，还应包括表达一定利益取向、影响村庄公共政策的制定和执行行为。

　　可以这样说，没有村民的参与，村民自治就是一具空壳。村民参与程度是检验村民自治发展水平的重要标志之一。

　　要建立真正的村民自治，目前最需要解决的是搞好农业各类资源的产权清晰问题。过去我们讲村民自治，总是在组织农村选举、宣传普及法律法规上下工夫，由于农民们不能以自主支配农业资源的物质权力做后盾，所以，不管选谁当村长，不管将法律背得怎样熟，都不能改变自己的命运。

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