美国金融混业经营及监管

    新闻来源：产权导刊

　　-/李冀峰 唐弢 张萌

　　一、美国金融混业经营的发展历程

　　(一)混业经营的形成

　　20世纪30年代前，美国的金融制度基本上是不受管制的，自由竞争是当时盛行的观点。

政府为了维持一个健全的、高效率的银行制度，只实行最低限度的管理以维持竞争秩序。当时，美国商业银行存贷款业务与投资银行业务(证券业务)是相互渗透的。大多数商业银行直接或通过其附属机构从事证券投资业务。投资银行在承销股票和债券包销业务的同时，也开办某些商业银行的业务就是一种混业经营制度。

　　(二)混业经营的崩溃

　　1929—1933年全面而深刻的经济大危机对美国的金融制度造成了严重的冲击，银行大量破产倒闭，货币信用制度和证券市场濒于崩溃。经过这次大危机之后，人们对自由竞争的金融市场的优点产生了怀疑，认为金融体系具有内在的不稳定性。政府金融监管的主导思想也发生了根本的转变，从主张自由竞争和政府的不干预转向限制金融业过度竞争，保障金融业的稳健经营。

　　为了保障金融改革措施的实施，美国政府颁布了一系列对银行体制改革的法令，旨在构建一个新的银行制度。而其中最有代表意义的是1933年6月16日通过的《格拉斯-斯蒂格尔法案》。这一法律是基于这样一种判断，即如果断开银行、保险业与证券市场的联系，危机的循环就可以被打断，那么证券市场的危机就不一定会演化成整个国家的经济危机。该法案的确立标志着美国分业经营制度的正式确立。

　　之后，美国国会又相继颁布了《1934年证券交易法》、《投资公司法》等一系列法案，逐步形成了金融分业经营制度。美国国会又在1956 年通过了《银行控股公司法》，堵塞了银行业控股公司持有证券机构股份来间接从事证券业的漏洞并进一步隔离了商业银行和投资银行业务，1970年又做了进一步的修正。

　　(三)混业经营的发展

　　到了八九十年代以后，国际上金融创新不断，像德国、日本等一些国家实行混业经营，使得其金融机构相对于美国来说具有极强的国际竞争力。为了顺应这种金融产业日益融合的趋势，同时提高本国金融业的国际竞争力，美国从20世纪80年代初开始了金融管制放松的进程，逐步改变了各金融机构的业务经营范围。

　　1987年4月，美联储对《格拉斯一斯蒂格尔法》的第20条款进行了重新的解释，允许一些大银行如花旗银行、J•P•摩根和银行家信托公司等通过建立附属公司的方式开展某些“不合格”的证券业务，其中包括承销商业票据、某些市政收入债券、抵押担保债券和资产支持证券。1990年又允许部分银行经营公司股票承销业务。在随后的十年中，美国有数十家金融机构先后开展了证券业务，大大提高了美国商业银行的竞争力。1996年，通货监理署决定允许银行直接通过经营附属公司的形式开展非银行业务，这引起了广泛的争论。1997 年5月，美国财政部长鲁宾代表克林顿政府向国会提出了金融体制改革的建议。主要内容是：取消银行业、证券业和保险业经营的限制，允许银行和工商企业互相融合，以增进金融业的效率，保障金融业的稳定。

　　1999年11月4日美国参众两院通过的《金融服务现代化法案》废除了《格拉斯-斯蒂格尔法案》，彻底拆除了银行、证券和保险业之间的藩篱，允许商业银行以金融控股公司形式从事包括证券和保险业务在内的全面金融服务，实行混业经营。《金融服务现代化法案》结束了美国长达66年之久的金融分业历史。该法案的通过对全球都产生了深刻影响。这意味着在美国最早实行并传播到世界各地从而对国际金融格局产生了重大影响的金融分业经营制度走向终结，揭开了金融业混业经营新纪元。

　　二、美国金融混业经营的监管

　　金融监管体系包括金融监管机构和金融监管法规。金融监管机构是要维持金融体系的稳定及提供安全的金融环境，而金融监管法规则要为金融体系提供运作规则。

　　(一)金融监管机构

　　美国金融监督机构主要有：联邦储备银行、货币监理局、联邦住宅贷款银行理事会、国家信用合作社管理局、联邦存款保险公司、联邦储蓄贷款保险银行、国家信贷股份保险基金等。前四个机构的主要任务是进行金融检查与监督，以维持金融体系的稳定；而后三个机构是以保护存款利益及提供完全的金融环境为目的。这些监管机构在监管职能上既有分工也有重叠，但金融监管的大多数措施都是非强制性的。例如，州银行可以申请加入联邦存款保险公司和联邦储备体系。实际上，由于竞争和存款安全的需求，目前美国的州立商业银行基本上都是联邦存款保险公司的成员。这样，州立银行要接受联邦和各州金融监管机关的共同监管，而且要接受一个以上的金融监管机构的现场检查和管理条例、法规的约束。另外还有州银行保险管理机构及证券监管委员会等金融监督机构。

　　1.联邦储备银行，即中央银行。它又分为联邦储备理事会和公开市场委员会。前者的职责是制定货币政策，并对银行进行监督；后者通过公开市场业务执行联邦储备体系的货币政策。

　　2.货币监理局。美国财政部下的金融监督机构，负责监督联邦注册银行、核准新联邦注册银行的设立、审批兼并或设立分支机构的申请等。

　　3.联邦住宅贷款银行理事会，又为财政部储蓄监督局。负责联邦储贷协会和联邦储蓄银行的执照发放、制定该类机构运作规则、监督与检查这些机构的运作，保证它们的稳健经营与活力。

　　4.国家信用合作社管理局。负责联邦信用社的注册、资格审查和监督工作, 并建立国家信贷股份保险基金，为所有的联邦和州注册的信用社提供保险。

　　5.联邦存款保险公司。以银行保险基金的方式为所有参加在联邦或州注册的银行提供存款保险。它不仅可以保护存户的权益，更重要的是它拥有监督权，一旦发现银行逾期贷款比例过高，可以中止保险关系，并可以将任何不称职的保险公司的董事和职员免职及管理与清算破产银行的资产。

　　(二)金融监管法规

　　目前美国国内金融监管核心法规就是1999年正式实施的《金融服务现代化法案》。该法案以加强金融机构之间的竞争为出发点，确立了银行业、证券业和保险业之间参股和业务渗透的合法性，提出了全新的金融控股公司的模式。金融控股公司可以从事法律许可的所有的具有金融性质的活动，包括银行、保险、证券发行和交易、投资银行业务等。

　　1.扩大了银行持股公司所允许从事的金融活动的范围。法案对1956年《银行持股公司法》作了修正，在银行控股活动条款中，银行控股公司可以与任何保险或证券公司联合跨行业销售任何金融产品或服务。

　　2.扩大了国民银行子公司所允许从事的金融活动的范围

　　(1)在法案的全国性银行及其分支机构的活动条款中，允许资本充足的国民银行从事市政收益债券的承销业务；允许符合一定条件的国民银行的子公司从事具有金融性质的其他活动；允许资本充足且管理良好的全国性银行的分支机构承销证券，但所有这类分支机构的资产总额不得超过银行全部资产的45%和500亿美元。资产超过10亿美元的全国性银行需要由独立的评级机构评估并公布其债务余额。

　　(2)在证券条款中，银行的证券活动直接受联邦证券法的监督，现有银行除按照证券交易法注册为经纪人外，可以参与信托、人寿保险、财产保险、职工福利计划、通过网络为客户提供经纪服务等，银行可以继续进行衍生产品交易。

　　(3)在保险条款中，银行或银行分支机构如果要经营保险产品应提出申请，保险活动由州负责监管，包括全国性银行从事的保险活动。州保险法对应的十三个地区作为安全港，联邦法律没有优先权；在安全港以外，不得歧视银行从事保险活动，歧视后果应由最高法院裁定。

　　3.为金融控股公司提供了适应市场变化的灵活空间。法案规定金融控股公司要进入银行、证券和保险等领域，应达到一定的自有资本比率及相应的有关资格，当无法满足这些条件时，则必须退出相应业务：但对于已经达到资格的金融控股公司来说，则允许在没有事先向FED申请的情况下，进入新的业务领域(除现有法定认可的金融业务外，还包括有法定内容以外的今后可能出现的金融创新业务)。这样，金融控股公司就能够迅速适应市场变化的需求，进行业务创新，拥有无限的业务发展空间。

　　4.禁止州监管机构对保险公司从事银行业务进行干预。按照金融服务法案的规定，保险公司基本上由其所在州的州监管机构负责监管。但是，新法案对于州监管机构的权限作了如下限制：

　　(1)对于任何一家保险公司或保险公司的隶属机构，凡具有能力成为金融持股公司或有能力收购一家投保存款机构(包括收购一家在美国设有分行、代理机构或商业贷款子公司的外国银行)的，州监管机构无权予以阻止或进行干预。

　　(2)对于保险公司将其资产投入某一家投保存款机构(或其母公司)的享有投保权的证券，州监管机构无权限制它的投资金额。

　　(3)对于一家保险公司由原来的互助形式重组为股份形式，州监管机构无权予以阻止或进行干预，也无权审批和行使批准或否决权；州监管机构也无权阻止或干预存款机构(或其隶属机构)从事保险产品的出售、推销或跨市场营销方面的活动。

　　总之，《金融服务现代化法案》提出的一系列重要条款，极大地放宽了银行、证券和保险的经营权限，提供全方位服务的金融控股公司将得到迅速发展。而这一法案的典型案例则是花旗集团和旅行者集团的合并。合并后的花旗集团成为全球最大的金融霸主之一，拥有7000亿美元的资产，有分散在100多个国家的1亿多客户，从事包括商业银行、消费银行、保险承销、证券买卖和承销以及投资服务和消费融资等全方位的金融服务。花旗集团和旅行者集团的合并成为美国银行与非银行合并的重要模式，也为国际上混业经营的发展树立了一个典型的样板。

　　(作者单位：南开大学)