浅议我国行政行为司法审查的范围和标准

　　对行政行为的司法审查制度是民主国家普遍设立的一项重要制度，是司法机关应受到行政行为不法侵害或不利的行政管理相对人的请求，审查相应行政行为的合法性、合理性，撤销违法不当的行政行为，并对相对人因不法行政行为所造成的损害进行补救的法律制度。在我国，司法审查与行政诉讼通常被视为同一制度，《中华人民共和国行政诉讼法》自1990年10月1日起施行至今已经经历了十八个年头，大量的司法实践表明，如何在保障行政机关依法行使行政权力的同时，更好地体现以人为本的司法理念，保护公民、法人的合法权益，确实有一些值得我们去思考和总结的东西，在此，笔者就司法审查的范围、司法审查的标准两个方面发表一下自己的看法。

　　关于司法审查的范围

　　司法审查范围，是指哪些行政行为应当受司法机关的审查和监督，司法审查机关对哪些行政行为拥有作出司法裁决的权力。前面已经提到，司法审查与行政诉讼在我国通常被视为同一制度。同样地，司法审查范围一般也被等同于行政诉讼的受案范围，但是我们通过对《中华人民共和国行政诉讼法》相关条文的研究结合司法实践发现，实际上司法审查的范围和行政诉讼的受案范围是不一致的：

　　1.《中华人民共和国行政诉讼法》第二条对行政诉讼受案范围的“概括式”规定与第五条关于司法审查范围的“概括式”规定不一致。

　　司法审查范围，广义上包括直接审查与间接审查两方面。直接审查的对象是具体行政行为，间接审查的对象是较低层次的抽象行政行为(例如：规章以及规章以下的规范性文件)，或称微观抽象行政行为。从《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定可以看出，间接审查对象即抽象行政行为不属于我国行政诉讼的受案范围。第五条规定虽然也规定行政司法审查的范围仅限于具体行政行为的合法性，但在我国的司法实践中有相当一部分行政案件，双方当事人争议的关键和实质在于较低层次的抽象行政行为的合法性，司法机关在确定具体行政行为是否违法之前首先要判断据以作出该行为的相关规范性文件是否符合宪法、法律、行政法规和地方性法规，这实质上是对抽象行政行为的间接审查。

　　可见我国现行法律实际上赋予了司法机关对规章以及规章以下的规范性文件进行审查并作出否定性评价的权力，也就是“审”的权力。承认司法机关对这部分抽象行政行为具有审查权，而否认司法机关具有直接作出判决的权力，实际上是将审判权的两项密切关联的权能“审”与“判”截然分开。

　　2.《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第五条、第十一条和第十二条之间的逻辑关系尚存在欠缺。

　　首先、行政诉讼法第十一条通常被认为是关于行政诉讼受案范围(或者司法审查范围)的“列举式”规定，而该条文的本身实际上又包括两个“概括式”规定，即第一款的第8项和第二款，容易给人一种界定混乱的感觉。

　　其次、如果第二条规定中的“依照本法”包括本法的第十一条的话，第二条规定显然失去意义；如果第二条规定中的“依照本法”不受本法第十一条的限制，则第十一条规定就是多余的。在审判实践中，通常是按第一种情形理解第二条与第十一条的关系，即实际上执行第十一条的规定而不考虑第二条的规定，对审查范围一般都作限制性解释，以致一些明显属于司法审查范围的行政争议(如对劳动教养等不服引起的争议)，也必须由最高法院再以司法解释作出规定，才能受理。

　　再次、第十二条关于司法审查排除事项的规定，并没有列举人民法院不予受理的全部事项，容易造成误解。

　　关于司法审查的标准

　　行政行为司法审查的标准，是指司法机关在对行政行为进行司法审查时必须遵循的以判断行政行为是否合法与合理的标准或尺度。结合目前我国的司法实践，笔者认为我国行政行为司法审查标准存在的问题主要有以下几个方面：

　　1.司法审查的程序标准过于狭窄。

　　根据行政诉讼法第54条的规定，具体行政行为违反法定程序的，人民法院应判决撤销或部分撤销，并可判决被告重新作出具体行政行为。可见行政诉讼法是把是否违反法定程序作为行政行为司法审查的标准。

　　行政诉讼法所规定的“违反法定程序”是指违反法律、法规明文规定的程序。而行政程序除了法定程序外，还包括非法定程序。行政诉讼法把违反法定程序作为司法审查的重要标准，表明对于没有违反法定程序但是违反了非法定程序的行政行为法院不能判决或撤销。由于我国至今还没有一部统一的行政程序法，造成了我国法定程序不违法而非法定程序违法的现象还是比较普遍的存在。实际上，即使将来我国制定了统一的行政程序法，由于实际情况的复杂多样以及立法技术、立法者认知能力等因素，行政程序立法也难以做到面面俱到，仍然会有程序方面的漏洞，导致行政机关滥用职权的情况出现。

　　因此，目前仅以是否违反法定程序作为行政行为司法审查的程序性标准，使我国司法审查的程序标准过于狭窄，不能给予相对人应有的司法救济。

　　2重视合法性审查标准，忽视合理性审查标准。

　　从行政诉讼法第54条的规定来看，我国司法审查的标准既包括合法性标准，也包括合理性标准，但是关于合理性标准的规定并未受到应有的重视。笔者认为，这种现象的出现，主要是基于以下几方面的原因：(1)合理性标准没有在行政诉讼法的司法审查范围中被明确表述出来；(2)合理性标准可操作性不强；(3)合理性标准适用范围狭窄，并造成行政复议法与行政诉讼法的脱节。

　　关于完善司法审查的建议

　　针对我国行政行为司法审查存在的上述问题，我们应该在借鉴国外丰富经验的基础上，对我国现行行政行为司法审查范围和标准予以一定的完善：

　　1.扩大司法审查的范围。

　　应该结合实际，对行政诉讼法中相关受案范围或司法审查范围的条款作相应的修改，特别是通过修改，应当使法院受理行政案件的范围与司法审查(包括直接审查和间接审查)的范围保持一致，并且赋予法院对间接审查的抽象行政行为作出判决的权力。

　　2.引入正当程序的司法审查标准。

　　如前所述，我国现行以法定程序作为行政行为司法审查的程序性标准，致使司法审查的程序标准过于狭窄，不能有效规制行政自由裁量权，更不能给予相对人应有的司法救济。为此，我们可以借鉴国外司法审查程序性标准的经验，引入正当程序标准。

　　此外，我们还应该看到，引入正当程序的审查标准不仅是弥补行政程序漏洞的需要，也是我国市场经济不断融入国际贸易一体化进程的需要。要实现行政司法审查与国际接轨，还得将“游戏规则”与国际接轨，即国际的司法审查标准必须转化为国内法以后，根据国内法的规定作出判决。

　　3.确立司法审查的合理性审查标准。

　　合法性审查与合理性审查体现了对行政行为司法审查的程度。从法的正义、理性的价值出发，我国应当扩大合理性审查标准的适用范围，加深行政行为司法审查的程度，使合理性也成为与合法性标准相并列的行政行为审查的基本标准，这不仅是适应世界各国行政行为审查标准发展趋势的需要，也是我国行政法治发展的根本要求。

　　当然，也应该看到，合理性标准的确立并不意味着司法机关可以对自由裁量行为进行任意的、无限度的司法审查，而是存在程度的问题。一方面，对自由裁量行为合理性审查的目的不是要以司法权替代行政权，而是制约行政权。另一方面，对自由裁量行为合理性审查的程度问题应当通过合理性标准的具体化来体现。

　　(作者单位：浙江省杭州市上城区人民法院)