开征燃油税宜用法律形式规范

　　编者按

　　连日来，一则我国即将开征燃油税的消息广为流传，并有权威人士言之凿凿地表示具体方案已上报国务院。而来自国家发展改革委的消息证实，国家正“抓紧研究”完善国内成品油价格形成机制，实施燃油税费改革问题。

　　只是，从目前各方面的反映来看，酝酿十四年之久的燃油税即将结束“只听楼梯响、不见人下来”格局的消息，并没有获得想象中的民意热捧，反而招致了诸如为何要绕开法律程序、为何不留给公众充分讨论与参与时间的社会质疑。

　　那么，我们究竟应该如何看待燃油税的开征？法律在其中应该扮演什么角色？开征燃油税的立法又需要实现什么目标？坚持什么原则？围绕这些问题，本版推出由著名财税法专家北京大学法学院刘剑文教授撰写的两篇评论，今明两天依次刊出，敬请关注。

　　开征燃油税宜用法律形式规范

　　第一看法

　　刘剑文

　　无论是税收法定的原则，还是依据立法法的规定，开征燃油税均应由全国人大常委会采用法律的形式进行

　　首先我们必须承认的是现在是立法开征燃油税的最佳时机。油价是最为重要的经济杠杆之一。此前相对严格的行政管制，不仅容易扭曲燃油价格，使其失去调节供需的功能；而且，消费越多、补贴越多的机制，也容易产生严重的误导，刺激大型车、豪华车的消费。而燃油税的开征，能有效避免这些弊端。

　　只是，曾经一路攀升的油价，一直是决策层无法下决心开征燃油税的重要掣肘。而今，全球金融危机、经济疲软、油价持续回落，恰恰为依法开征燃油税创造了一个有利的时机。过去油价高不利于开征该税种，现在油价回落，国内成品油价格又偏高，选择这个时机依法开征燃油税比较好。当然，油价并不会永远保持走低，很有可能在未来几年经济复苏的时候再次居高。如果现在不抓住时机解决，很可能将无限期拖延下去，不利于我国国民经济持续、稳定、协调地发展。

　　既要开征燃油税，最好的方式当然是立法开征。立法开征燃油税是选择行政法规的形式，还是法律的形式呢？我主张应该由全国人大常委会制定法律规范燃油税，主要理由如下：

　　其一，税收法定原则决定了燃油税应该采用法律的形式予以规范。

　　税收法定是税法至为重要的基本原则，它是民主和法治原则等现代宪法原则在税法上的体现，对保障人权、维护国家利益和社会公益举足轻重。正因为如此，各国宪法一般对其加以肯定，且都是从征税主体的征税权和纳税主体的纳税义务这两方面予以规范，并尤其强调征税权的行使必须限定在法律规定的范围内，确定征纳双方的权利义务必须以法律规定为依据，任何主体行使权利和履行义务均不得超越法律的规定。

　　世界各国均对税收立法恪守税收法定原则，原因在于税收是对公民财产权的一种合法侵犯，如果由行政机关来决定，很容易导致泛滥而且侵犯纳税人权利，而由人民的代表机关来决定则具有很强的合法性，而且更为普通民众所接受。无疑，开征燃油税涉及人民的财产权，关系千家万户的经济利益，衡平各种主体的利益诉求，理应制定法律。

　　其二、立法法决定了燃油税应该采用法律的形式予以规范。

　　我国立法法第7条规定，全国人大制定基本法律，全国人大常委会制定基本法律以外的其他法律；第8条第八项则将税收方面的基本制度列入只能制定法律的范围。而燃油税的开征，是税权最基本的权利之一，无疑涉及宪法财产权的问题，这也是涉及到了基本人权，关系到人权保障，当然应该属于税收方面的基本制度。

　　立法法第9条规定，本法第8条规定的事项尚未制定法律的，全国人大及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。第9条应被视为对授权立法的一种限制而非一个无限放大的口袋。立法法规定全国人大及常委会仅仅可将其中的部分事项授权国务院制定行政法规，而不能染指部分事项之外的所有制度。燃油税这样一个独立的税种，其实就是一项基本制度，并非“部分事项”，否则立法法第9条的限制就完全失去意义了。所以，根据立法法，开征燃油税应该采用法律形式规范。

　　由此来看，无论是税收法定的原则，还是依据立法法的规定，开征燃油税均应由全国人大常委会采用法律的形式进行。

　　作者为中国法学会财税法学研究会会长，北京大学法学院教授、博士生导师