中国第一乡悄撤公社牌子28年 学者争辩未来模式

　　“第一乡”之变

　　李秀中

　　在改革开放30周年之际，各路媒体纷纷到四川省广汉市向阳镇进行采访。这让今年6月才上任的镇党委书记王居中不得不去了解向阳以前的历史。

　　1980年8月，向阳人民公社的牌子被悄悄地换成了向阳乡人民政府的牌子。

这一“冒天下之大不韪”的做法如小岗村的“大包干”一样获得认可，一起成为农村改革在政治体制和经济体制方面的标志性事件。

　　28年过去，2008年10月，十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》首次明确提出乡镇机构改革的目标和时间表：到2012年基本完成乡镇机构改革任务，着力增强乡镇政府的社会管理和公共服务职能。

　　其现实背景是，大多数的中国乡镇财政面临着沉重的负债压力。以向阳这样工业发达的镇来说，每年财税收入将近7000万元，而镇上可支配收入只有600多万元，实际支出去年为2100多万元，存在很大的缺口。

　　摘了公社的牌子

　　由乡变镇、撤乡并镇，从“中国第一乡”向阳镇的发展，就可以窥见中国乡镇变迁的历史。

　　相对于王居中，常光南则对当年的事情侃侃而谈，他向记者翻出当年的老照片和资料。这位广汉县原县委书记就是向阳“撤社设乡”的策动者。常光南说，他一生中最满意的两件事就是“包产到组”和把公社牌子换成乡政府的牌子。

　　上个世纪50年代末，中国农村开始实行“政社合一”的人民公社体制。公社是三级所有、队为基础，三级就是生产队、大队、公社。但“包产到户”之后，原有的经济基础不存在了。

　　“公社有名无实，没有了实际的职能，周转不动了。我们就开始考虑公社这个上层建筑怎么适应新的变化。”常光南说。

　　而这种变革的思路就在于如何打破“政社合一”。最初，常光南在向阳成立了农工商联合公司，专门搞经济工作；同时还成立了一个工作组管行政工作。但是，行政组没有多大的权力，不像一个政府。于是，常光南提出，能否设立乡公所。后来，当时的四川省委领导同意试点。

　　不过，常光南在与县委研究设立乡公所时，听到两种声音：一种疑虑是乡公所领导公社，还是公社领导乡公所；而另一种疑虑就是解放前有乡公所，现在不是回到解放前去了？在综合两种看法后，常光南决定把公社这个牌子给摘了，换成乡政府。

　　1980年8月初的一天，常光南召集县委主要领导和向阳公社负责人在供销社二楼秘密定下了“摘牌”计划。不久，第一任乡长钟太银等人悄悄地把公社的牌子换成了乡政府的牌子。日本媒体称此举“震撼了世界”。是县政府的派驻机构还是作为一级政权组织并不是最关键的，重要的是在于职能转换。从以前收税变为管理和服务，乡村组织要为农民提供公共服务

　　“大约几个月后，中央发出文件，提出在全国范围内，可以建立乡政府，推广向阳公社换牌子的经验。”常光南说，正式文件下发后，广汉当年全县的公社都换成了乡政府。而1984年底，全国农村完成了由社到乡的转变。向阳乡于1986年撤乡设镇，2006年4月28日与广兴镇合并为新的向阳镇。

　　28年过去了，王居中这样总结向阳的变化：向阳发展的一个经验，就是必须要根据变化了的形势来改变管理制度。

　　乡镇的膨胀

　　在向阳偷偷摘了公社牌子之后，1982年制定的宪法规定，农村建立乡政府和群众性自治组织村民委员会，从此确立起“乡政村治”体制模式，乡镇成为最基层政权。

　　然而，在乡镇政权确立之后，其“势力”不断膨胀。一方面，作为一级政权，各乡镇纷纷建立起与上级政权对应的组织机构；另一方面，不少乡镇大规模兴办企业。前者使得机构臃肿、人浮于事，而后者也导致一些乡镇背负起沉重债务。

　　而作为一级政权，乡镇也在历史上首次建立起一级财政。但是，乡镇财政来源有限，“很多乡镇的财源主要在于农业税费，财政难以维持运转。”国家行政学院公共管理教研部教授汪玉凯说。而这也是长期以来农民负担加重的根本原因。

　　工业较为发达的向阳镇也面临这样的现状。“（每年行政开支）应该是好几百万元，向阳高峰的时候财政支出应该要2000万元，至少也有1700万~1800万元。而财政收入只有600多万元。”王居中说，而这不是向阳的特例，“所有的乡镇都要超过。”

　　“按照2004年的税费改革支出标准，行政支出每人4000元/年，40人编制为16万元，这够几辆车运行？”向阳镇财政所所长温雅琴感叹道。

　　不仅如此，时至今日，向阳镇依然在偿还当年大量兴办乡镇企业所欠下的债务。去年解决历史遗留问题、“维稳支出”就有660万元，已经超过去年实际可支配收入。

　　“向阳这样发展比较早的乡镇，问题很多，债务也很多，但是向阳做得比较好的是现在整个局势还是比较平稳。”在开办乡镇企业付出的土地补偿费上，王居中说：“这个大概一年还是要花个200多万元。加上2006年合并进来的广兴镇，一年大概是要300万元左右。”

　　不仅如此，财政改革的分配也更趋向中央和省市。“1999年税费改革后，国税向阳可以获得25%分成，2004年之后，我们国税的分成又变为12.5%。”温雅琴告诉记者，“而地税以前都是乡镇获得，但是后来只能分成营业税的50%，企业所得税的40%，个人所得税的20%，印花税、房产税的50%。”她说，“乡镇财政的‘饼’越来越小了。”

　　未来的存在模式

　　事实上，向阳镇的财政状况在全国乡镇中已经是不错的了，很多乡镇只能依靠上级转移支付才能维持政权运转。财政是行政的基石，乡镇政权目前的财政状况，使得一些学者提出撤销其作为一级政权。

　　比如，有学者提出改乡镇为县级政府的派出机构，即“县政乡派”；也有学者提出延伸村民自治推进乡镇自治，即“县政乡治”。尤其在农业税取消之后，以前 “收税”的乡镇政权是否还应该存在。        

　　汪玉凯表示，乡镇不一定非要是一级政权，如市区的街道办，也可以发挥政府的社会管理和公共服务的职能。当然，乡镇存在模式不一定要“一刀切”，中西部可以作为一级政权，发达地区则可以设立街道办。

　　其实，在农村税费改革的同时，全国各省市都大规模地进行了撤乡并镇、精简机构和人员的乡镇机构改革。而且一些市县城区周围的乡镇很多已经转变为街道办了。

　　近期出台的《2008年中央财政对地方缓解县乡财政困难奖励和补助办法》规定，中央财政对县乡政府精简机构、人员以及保障重点支出给予奖励，对于撤并1个乡镇或区公所奖励50万元，减少财政供养人员1人奖励4000元。

　　华中科技大学中国乡村治理研究中心主任贺雪峰认为：“改革不在于形式上的撤并，应尽量在旧形式上赋予新的内容，在于职能转换，最重要的不是大撤大建，这将耗费大量人财物。”

　　贺雪峰说，改革不是要行政退出农村。在农村人财物流出的背景下，农村内生秩序的能力很弱，离开基层组织，农村秩序是难以维持的。

　　对于未来乡镇将以何种形式存在，贺雪峰说：“是县政府的派驻机构还是作为一级政权组织并不是最关键的，重要的是在于职能转换。从以前收税变为管理和服务，乡村组织要为农民提供公共服务，提出基础性的公共产品。在中国城市化推进的过程中，农村社会也会出现复杂的转型，农民需要有乡村组织来提供基础性的、进行生产和生活的条件。”

　　“至于乡镇没有税收收入，则应该依靠国家的财政转移支付。国家现在也有足够的财力来养活乡村组织。当然，也正是因为中央将更多的税收收上去，中央才有财力转移支付到需要财政支出的乡镇。”贺雪峰说。

　　而王居中和常光南都坚持认为，乡镇政府不能被取消，不过，常光南也说，将来乡政府的重点工作应该是搞行政工作，经济工作应该分开，政府不干预。

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