“全程监督检查”锻造行政监督新范式

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　　梁玥

　　全程监督检查新增千亿投资落实情况的要求，不仅有助于克服我国长期以来在行政监督方面存在的主体多、效率低等问题，也为如何实现专项监督的有效性提供了一个很好的范例

　　近日，中纪委、国家发改委、监察部、财政部、审计署联合发出通知，强调加强对今年新增1000亿元中央投资的管理和监督检查工作。

　　该通知尽管是一个规范性文件，但内容却颇有新意。尤其是全程监督检查新增千亿投资落实情况的要求，不仅有助于克服我国长期以来在行政监督方面存在的主体多、效率低等问题，也为如何实现专项监督的有效性提供了一个很好的范例。

　　“全程监督检查”将我国的行政监督予以统一，形成了一个有序的内部行政监督体系。此前，一些重大项目中的经济问题乃至于腐败问题仍屡见不鲜，其原因之一就在于我国内部行政监督没有形成一个有机的监督体系。为此，五部委联合通知对千亿投资的监督体系进行了重新设计，由中央层面的五个部门整合成一个监督整体，形成了一个统一的监督体系，并成立了中央检查组，明确指出中央检查组是一个集纪检、监察、审计等法治职能由一身的法治机构，这在我国以前的监督体系中是不曾强调过的。

　　“全程监督检查”将行政监督的目标予以定位，形成了一个明确的行政监督的价值取向。五部委联合通知明确指出，在时间紧、任务重的情况下，为管好用好新增中央投资，充分发挥新增投资的拉动作用并确保用于中央确定的重点领域，加快建设进度，尽快形成实物工作量，确保工程质量和生产安全。这个目标定位既没有使目标过于泛化，也没有使目标与行政监督的基本价值脱节。更为重要的是，该规范性文件对此次监督的目标进行了分解，使各个层次的监督有各自的内涵，各个部门的监督有自己的监控职权域。这对我国内部行政监督甚或整个行政监督的健全有非常重要的意义。

　　“全程监督检查”将监督内容做了列举，形成了一个监督中的细密操作规程。一方面，“全程监督检查”通知对监督内容进行了列举使各个监督主体的职责更具体化了；另一方面，此次监督的重点内容非常明晰，其中有几个关键词非常生动地勾画了新增千亿投资监督的轮廓和侧重点。这对我国今后建立行政监督机制，尤其在专项监督中的内容设定和具体操作中都提供了范例，对内部行政监督的理论和实践有了一个新的突破。

　　“全程监督检查”对监督行为做了规范，形成了一个相对完整的监督程序。我国行政监督中的专项监督、内部监督等都缺乏相关的程序规则，这在一定程度上制约了监督机关监督职能的发挥。而“全程监督检查”通知应当说是有关行政监督的实体规则和程序规则的统一。其中有关监督的程序设计是非常特别的，例如第八点不仅将相关主体在监督过程中的程序权利和义务有机的联系在了一起，也使每个监督主体在监督职能的履行中既是一个权利主体又是一个义务主体，行政监督中的责任制也由此得到了体现。

　　行政监督中的程序设计是重大的理论和实践问题。“全程监督检查”在此方面的突破，对于我国今后监督法治的完善，具有一种里程碑式的意义。