副职超编源于行政组织法的缺位

　　第一看法

　　治理副职超编这样的官僚积弊，必须从源头上建立健全行政组织法，对政府机构的规模和人员编制尤其是增加编制的程序和法律责任作出明确设定，以确保政府的每次“瘦身运动”不致流为人为扩编的机会

　　副职超编源于行政组织法的缺位

　　傅达林

　　继网传辽宁铁岭市有9个副市长、20个副秘书长，河南新乡市有11个副市长、16个副秘书长后，近日又有网友曝贫困县湖南平江县有10个副县长4个县长助理，记者随后浏览这位网友提供的平江县官方网站，确认了这一事实(12月4日《新快报》)。

　　.随着网友搜索兴趣的增大，政府组织机构“打麻将可以凑几桌”的“超豪华编制阵容”现象不断曝光，一些地方政府机构的臃肿程度，已到触目惊心的地步。难怪有评论惊叹，官员编制“没有最多，只有更多”。一些网友更是讽刺，“这样下去，还不如一对一，每个副市长管一个老百姓”。

　　副职超编扎堆，说到底是官员的利益使然。美国学者唐斯在其著作《官僚制内幕》中认为，官僚组织有一种内在的扩张倾向，而不管是否真正存在服务的需要。任何组织的扩张通常都会增加其领导者的权力、收入和声望，因此他们鼓励组织的扩张。作为一种最典型的官僚组织，政府机构的存在和维系虽然在法律上必须以公共利益为根本目的，但实际中总是难以脱离部门尤其是部门领导利益的纠葛。扩大本部门的编制，不仅能够为领导带来更多的权力和声望，更增加了其维持和提升自身地位的几率。正是在这种官僚组织的本性驱使下，政府部门的每一次机构精简都显得那么“伤筋动骨”，每个部门在精简中莫不想着维持乃至借机扩大自己的编制。

　　从组织学上分析，政府机构应当本着“因事设庙、因事设人”的原则确定其编制和管理幅度。每一级政府机构直接领导和监督的下级组织数目，或者一个领导人直接领导和监督的下级人员数目，必须与其所担负的行政职能相匹配。机构组织幅度过小，将会造成力所不及，失之力亏；幅度过大，则会浪费资源，产生“内耗”。最低成本原理要求组织机体小型化，能够由10个人组成的机构绝对不扩大到20人。这种规模的确定，当以组织担负的职责为限。很显然，一个机关动辄上十人的副职扎堆，与现代社会追求行政效率的政府职责是极不相称的。

　　那么，如何防止政府官僚组织的自我膨胀？如何确保各级政府部门在“减肥”之后不会反弹？法治社会里还得回到法律的控制上来。笔者以为，要杜绝官员编制“十羊九牧”的扎堆现象，最根本的还必须谋求行政组织法的完善。

　　行政组织法正是从源头上控制和规范政府行政权、遏止政府机构臃肿膨胀的法律部门。我国一些地方之所以出现副职超编扎堆现象，首先在于缺乏细致的法律控制。目前，我国行政组织法很不健全，中央行政组织法只有一个国务院组织法，该法总共仅有11个条款，国务院的部、委、直属机构、办公机构均无相应的组织条例；地方行政组织法只有一个共同规范地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织的统一的地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，省、市县和乡镇等均无单独的行政组织立法。现有的立法不仅条文粗陋，而且对政府部门的编制尤其是副职人数并无明确限定，这种情况不仅与民主、法治原则相悖，而且也是我国历次政府机构改革成效甚微，机构精简后再度膨胀，以至最后机构重叠，人浮于事，效率低下，政府财政变成“吃饭财政”的重要原因。

　　纵观改革开放以来我国几次大的政府机构精简，相当程度上都缺乏必要的法律支持，即便在强有力的行政手段下实现了一时的人员裁减，但难以从根本上遏止官僚机构膨胀的欲望。所以，治理副职超编这样的官僚积弊，必须从源头上建立健全行政组织法，对政府机构的规模和人员编制尤其是增加编制的程序和法律责任作出明确设定，以确保政府的每次“瘦身运动”不致流为人为扩编的机会。在此基础上，通过严格的执法和监督检查，才能从根本上解决政府机构臃肿的惯性难题，切实做到让纳税人对自己供养的官员“心中有数”。