三峡工程纵深行

　　三峡工程投资控制和融资取得成功

　　□ 中国三峡工程报记者 彭宗卫

　　30年来，我国改革开放取得巨大成果，建设三峡、开发长江的宏伟目标得以实现。

　　回顾三峡工程融资工作的实践，一个深刻的体会就是：三峡工程融资得益于国家政策的支持，得益于金融体制改革和资本市场的建立与完善。

　　“量身定做”总体融资方案

　　按照三峡工程初步设计方案及1993年5月末价格水平，国家批准的三峡工程初步设计概算是静态投资900.9亿元，其中枢纽工程500.9亿元，库区移民400亿元。动态总投资约2039亿元。三峡工程的资金来源包括：三峡工程建设基金，国家开发银行政策性贷款，三峡企业债券，国外出口信贷，国内外商业贷款，建设期间发电净现金等。

　　三峡工程创造性地采用“静态控制，动态管理”的投资控制模式，经过十几年的实践和探索，建立了一套既适应社会主义市场机制又符合国内外大型水电项目的投资控制体系。

　　“静态控制，动态管理”的投资控制模式：把影响工程投资变化的工程量风险如设计变更风险，地质条件变化风险以固定的价格水平确定量化为静态投资额度，由项目法人通过优化设计、提高组织管理水平等手段，全面负责工程的控制与管理，不得突破，通过编制业主执行概算进行合理调整。把影响工程投资变化的物价风险、利息和汇率等政策风险划归为动态投资变化内容，由国家按实际或市场价格核定。

　　“静态控制，动态管理”的投资控制模式改变了几十年来我国基本建设投资调整概算的计划经济管理方法，建立了国家宏观调控与市场化建设大型项目的新体制，把静态投资、物价上涨、融资成本、政策性调整等区分开来，避免了过去工程投资管理中不分原因和责任不断调整概算的弊端，建立了责任清晰、风险分担、科学合理的投资管理体系，有利于激励和约束项目法人。

　　三峡工程是治理和开发长江的关键性骨干工程，它有防洪、发电、航运等多种效益，是一个多目标的大型水电项目。三峡工程投资规模大，工程建设初期正处于我国深化经济体制改革、产业结构进行调整和经济发展刚刚步入快速轨道的初期，工程建设事关国计民生，党中央国务院十分重视，1993年成立了中国长江三峡工程开发总公司（以下简称中国三峡总公司），作为三峡工程项目法人，全面负责工程建设和运行管理，包括资金筹措、工程建设、电力生产、枢纽运行、偿还所有的债务，保证国有资产的保值增值。

　　在项目法人责任制的指导和约束下，三峡工程建设实行招标承包制、工程监理制、合同管理制，并在后来的实践中形成了有三峡工程特色的“四制”。

　　三峡工程开工之初，中国三峡总公司认真分析市场环境，提出了“保证稳定可靠的资金来源，保持合理的资本负债结构，尽可能降低融资成本，控制项目财务风险”的筹资目标，提出“国内融资与国外融资相结合，以国内融资为主；长期资金与短期资金相结合，以长期资金为主；债权融资与股权融资相结合，以债权融资为主”的筹资原则，然后根据这一目标和原则制定了三峡工程总体融资方案。

　　在执行总体方案的过程中，中国三峡总公司又根据工程项目的阶段性特点，分别制定了阶段性筹资方案。

　　依靠政策开辟多渠道的资金来源

　　大型水电项目融资的首要目标是建立稳定可靠的资金渠道，保证项目建设资金的供应。作为一项事关国计民生的重大水电项目，三峡工程的融资必须得到国家政策的大力支持。

　　国家在政策上给予三峡工程积极支持。这体现在：

　　一，三峡工程建设采用项目法人负责制。这样，打破了传统的基建管理体制中“基建生产两条线、投入产出两张皮，建设单位只管花钱不管还款”的做法，中国三峡总公司作为三峡工程的项目法人，作为融资的主体，全面负责工程建设和建成后的经营管理及偿还贷款。同时，中国三峡总公司积极争取国家财政部批准，把三峡基金作为国家对中国三峡总公司投入的资本金，使中国三峡总公司具备了市场融资的基础。

　　二，建立三峡建设基金。1992年国务院第205次总理办公会议决定，全国每度电征收三厘钱作为三峡工程建设基金，专项用于三峡工程建设。征收范围为全国除西藏以及国家扶贫的贫困地区和农业排灌以外的各类用电量。1994年，三峡基金征收标准提高到每度电四厘钱。1996年，三峡工程直接受益地区及经济发达地区征收标准提高到每度电七厘钱。同时，国家决定把葛洲坝电厂划归中国三峡总公司管理，电厂上缴中央财政的利润和所得税全部作为三峡基金。按照三峡工程总体筹资方案，三峡基金约可征收1000亿元，占工程总投资的40％至50％。国家投入的仅仅是资本金，花小钱，办大事，有限的钱，可以办更多的事。三峡基金成为三峡工程最稳定、最可靠的资金来源。

　　三，政策性银行贷款。1994年至2003年，国家开发银行为三峡工程提供贷款300亿元，贷款期限为15年。这笔资金解决了三峡工程建设初期建设风险与融资需求的矛盾。

　　大型水电项目工期较长，跨越多个宏观经济周期，必须考虑采取多元化的融资渠道和方式。三峡工程建设周期长达17年，在研究工程总体筹资方案时，中国三峡总公司就坚持多种渠道、多种方式、长短结合、内外结合的原则，先后开辟了国内企业债券、国外出口信贷、国内商业银行贷款、建设期间短期商业银行贷款等方式，稳定了工程建设资金供应，降低了融资成本。

　　四，发行企业债券。自1997年以来，中国三峡总公司连续发行7期共245亿元三峡债券，是我国发行企业债券期限最长、品种最多的企业债券，融资成本比同期限的银行贷款利率低约1.5%至2%，节约了大量融资成本。

　　五，利用资本市场改制上市融资。2003年三峡电站首批机组发电之际，中国三峡总公司通过组建“长江电力”股份有限公司，IPO首次募集资本金100亿元，通过股权分置改革权证行权又募集资金65亿元，配以适当负债收购三峡电站8台机组，中国三峡总公司取得现金约400亿元，加快三峡三期工程建设并提前偿还部分银行贷款，大大降低了三峡工程融资成本。

　　三峡工程投资效果显著

　　三峡工程的投资是否会变成“无底洞”？这是前期论证中提出的最为尖锐的问题，它反映了广大群众的担忧。因此，在论证中再三强调，必须以对国家对人民高度负责的态度，审慎计算三峡工程的投资，决不能成为“钓鱼工程”。16年来，在中国三峡总公司和工程参建各方面的努力下，已通过了实践的检验，三峡工程没有成为国家投资的“无底洞”。

　　经过16年的建设，三峡工程投资概算控制良好，资金使用安全有效。截至2008年6月底，累计完成动态投资1758亿元，占国家批准投资概算的89％。三峡工程创造性地采用了“静态控制、动态管理”的投资控制模式，工程投资没有突破概算，动态投资可以控制在1800亿之内，比预测的动态投资减少约200亿元以上。工程进度总体提前，施工质量和安全均在有效控制之中。

　　价差管理是投资控制的一个重要组成部分，三峡工程建设期间，我国宏观经济和物价相对平稳，历年物价指数一直在可控范围内。同时，三峡工程价差管理在实践中不断探索和完善，形成了一套符合三峡工程实际的、科学完整的价差测算和管理办法。截至2006年底，与1994年预测方案相比，三峡枢纽工程价格指数降低了57%，移民工程降低了42%。

　　截至2007年12月底，三峡工程已经完成投资1376.82亿元，其中，枢纽工程静态投资461.98亿元，枢纽工程价差161.82亿元，水库移民包干补偿（静态）376.4亿元，水库移民价差130.24亿元，库区移民包干外补偿94.93亿元，贷款利息151.46亿元。

　　截至2007年12月，实际列入三峡工程建设成本的融资费用为151.46亿元，与1994年制订的筹措方案相比减少246.63亿元。