防震减灾法修订草案提请二审 防震步入法制轨道

　　废墟下的网：日本防灾体系考

　　12月22日，《防震减灾法》修订草案提请全国人大常委会二次审议。该修订草案中规定，国家鼓励、引导社会组织和个人开展地震群测群防活动，对地震进行监测和预防；有关建设工程的强制性标准，应当与抗震设防要求相衔接。

　　在“5·12地震”半年之后，我国的防震减灾工作，正逐步走向法制化的轨道。

　　而在具体的灾后重建实际工作中，对国外防灾重建经验的汲取也成为重要的一环。

　　“到四川旅游就是对四川的最大支持。”近日，四川省旅游局副局长李永清在日本东京向当地市民发出了邀请。

　　就在李永清到东京推介四川旅游的前几天，中国建设部副部长齐骥率领的一支80人的代表团，也对曾经遭受地震严重影响的日本神户、新瀉进行访问，交流灾后重建经验，代表团成员包括与四川灾后重建相关的中国各部委和四川省主要官员。

　　重建家园与经济恢复已经成为四川地震灾区的当务之急。而作为世界上地震最为频繁的国家之一，日本拥有丰富的防灾与重建经验，自然也成为四川省恢复重建的取经对象。

　　日本的立体式防灾体系如何构建？在灾后恢复重建方面，四川又能从日本那里借鉴哪些经验？围绕这些问题，本报近期重访经历过阪神大地震的日本神户，遍访日本中央政府部门以及区域性防灾中心的关键人物。

　　灾难“锤炼”出来的快速反应

　　根据日本内阁府防灾事务副参事官城让介绍，日本目前已经在中央、地区和地方三级行政结构上建立了完善的防灾体系。

　　在中央层面上，由日本首相与所有内阁成员主持中央防灾会议，制定基本的防灾政策并负责推进。都道府县属于日本的地区性行政区划，相当于中国的省和直辖市。在这个层面上，日本也建立了防灾计划的决策机制。而市町村（相当于中国的城镇村）作为日本的基层行政机构，具体负责防灾政策的执行。

　　日本内阁还特别设立了防灾担当相来专门负责防灾事务，目前由佐藤勉(Sato Tsutomu)担任。城让就是目前内阁府中的80名防灾工作人员之一，他们并不直接参与灾害救援，而是主要负责同总务省消防厅、国土交通省等相关中央机构进行协调，确保各机构高效率协同参与防灾救灾工作。

　　城让表示，日本如今系统化的防灾体系，也是付出血的教训之后逐步建立并完善起来的。1959年的伊势湾台风导致5800多人丧生，于是1961年日本就通过了《灾害对策基本法》。而1978年的宫城冲地震，直接导致了《抗震建筑加强法》于1981年问世。

　　1995年发生的阪神大地震导致6400多人丧生，则是日本防灾体系发展上最为重要的一个里程碑。在阪神大地震之后，日本改变了之前中央各部门多头管理防灾工作的情况，设立了专门的部门进行管理，并于2001年开始在内阁设立防灾担当相。

　　阪神大地震发生于1995年1月17日凌晨5点46分，兵库县人类防灾与未来中心门前的纪念碑上，至今仍将这一时刻时针与分针的夹角铭刻其上。城让回忆，日本防灾体系当时暴露出来的一大问题是，灾害发生后第一时间内信息获取和沟通机制不明确。为了弥补这一缺陷，内阁官邸此后专门设立了危机管理办公室，实行24小时值班制度，并要求灾害发生后半小时内所有工作人员到位。

　　阪神大地震中，当时的国土厅长官是在地震发生后8小时才开始前往灾区，而在今年7月发生的岩手县地震中，防灾担当相仅在3小时后就前往灾区。阪神大地震之后，日本出动地震救援队的程序非常复杂，以至于阪神大地震后8小时第一个救援队才到达现场；而在简化程序之后，今年的岩手县地震中救援队仅在灾后3小时就到位了。

　　城让表示，阪神大地震暴露的另外一个重要教训是，要制定完善的救灾应急机制，确保中央政府各部门明确职责，以免因为沟通问题耽误时间。目前中央政府各部门每年至少要进行2次大规模的协同救灾演习。

　　地方性防灾体系

　　位于神户的人类与防灾未来中心，是日本国内最大的防灾专业性博物馆，该中心研究人员特别针对防灾进行研究。该中心副执行长山本健一向本报记者表示，他们的防灾研究非常具有针对性。“我们的科研项目非常具体实用，比如我们会研究灾害发生后，县知事（相当于中国的省长）应该如何通过媒体发布信息。”

　　山本健一救灾经验丰富，当年阪神大地震发生之后，他就在日本国会大厦内与国会议员沟通救灾方案。他强调，确保灾害发生后的信息沟通畅通非常重要，政府领导人应该尽量传递未来3天到1周内的预测性信息，尽量传递紧缺物资方面的信息，越具体越好。

　　目前该中心每年都举行一些短期课程，对地方政府官员进行培训。山本健一说，很多县知事参加课程非常积极，甚至主动来参加模拟灾后记者发布会。

　　在防灾救灾方面，兵库县灾害医疗中心副执行长中山伸一更为关心的是，如何在地震后第一时间内处理海量医疗信息，优化配置医疗资源。当记者访问该中心的时候，一群初次谋面的医疗工作人员正在进行救灾演习，他们必须在灾害发生的第一时间内，决定如何调动医疗资源，这是他们到该中心进行培训的科目之一。

　　兵库县灾害医疗中心成立于2003年8月，是日本第一个由地方政府创办的医疗灾害中心，平时作为医疗急救中心24小时开放，配置有专业救护车和直升机等各种先进设备。

　　中山伸一表示，灾害发生后，伤者信息在第一时间内主要通过119和110急救电话集中到消防和警察部门，而不是直接到达医疗机构，这里面就会耽误很多时间。

　　目前兵库县灾害医疗中心已经建立了高效率的互联网医疗信息处理系统，平时每天早晚与消防部门沟通，上报医疗资源和床位信息。一旦有大灾难发生，可以同时与各医疗单位和政府部门进行大量的信息交换。中山伸一表示，“如果用电话联系，一次就沟通一个地方，但是借助互联网可以与很多单位随时联系。这个系统把信息在第一时间汇总到专业医疗部门，并及时做出反应，有利于缩短救治病人的时间。”

　　重建经验

　　日本内阁府防灾事务副参事官城让表示，阪神大地震的灾后重建过程中，日本也积累了很多经验。首先，在考虑受灾民众尽快重建住宅需求的同时，要注重整个区域重建的整体规划。其次，要注重区域经济重建的重要性。第三，要注重受灾人群的心理恢复。

　　阪神大地震之后，日本中央政府就从特别预算中拨款来支持整体性的防灾重建。中小学校提高建筑抗震性能，人口密集区新建马路和广场，都能获得资金补助。而目前日本政府每年在防灾方面投入4.5万亿日元，相当于中央政府预算的5%，其中40%用于改善基础设施，35%用于恢复重建。

　　为了提高企业界的防灾积极性，日本政府也已经同各大银行达成协议，如果企业在防灾方面的投入达到一定标准，能够在银行获得一些贷款优惠条件。

　　实际上，一些日本地产商已经把提高建筑的抗震性能，作为吸引高级租户的措施之一。比如，东京的新地标之一六本木新城在抗震方面就有很大投入。虽然抗震设计直接提高了大楼的出租价格，但森大厦株式会社公关部的森泽恭子告诉记者，目前大楼出租率已经超过90%。

　　兵库县心理救助中心的负责人加藤宽今年11月底访问过四川成都和都江堰，他觉得中国这一次非常重视受灾人群的心理恢复问题。“在中国我看到一个地方盖了3万多套临时住宅，而且已经有了银行分行和菜市场，人们生活比较方便，这有利于心理恢复。日本当年１个地方最多只能盖1000多套临时住宅，而且离市区比较远，由于日本法律规定临时住宅周围不能做买卖，这给受灾民众的生活带来很大不便。生活孤独也导致了心理问题的滋生。”

　　加藤宽表示，媒体和社会应该持续关注受灾民众的心理问题，日本在这方面有过教训，希望中国能够避免。他提醒，四川大地震之后前往灾区的很多心理医疗工作者，目前大部分都已经离开。

　　他建议，四川当地的学校、妇联等机构可以在解决受灾民众心理问题的过程中发挥作用。“但是千万要记住，不要去问受灾者你的心理问题是什么？最好的办法是与他们一起悲痛，帮助他们解决生活问题，从小处做起。”

　　加藤宽参观都江堰时发现，当地把一些失去孩子的母亲集中到一个工厂学习刺绣，既让她们学习工作技能，又有利于这些有同样遭遇的人相互理解与支持。“这比让一些技术不高的心理咨询员来咨询更好。”