城市街道办疲于应付 深圳模式或成社区管理新路

　　城市街道办“权小事多”探索突围

　　一个普通的城市街道办，一年里要承担3000项工作，大量事务穷于应付，而服务职能几乎丧失殆尽。

　　中国城市街道办的行政管理和社区工作，陷入普遍性的困境，且呈现日益深化趋势。

　　□黄守洲

　　□本报记者 田加刚 发自广州

　　2008年10月25日，民政部在河南洛阳召开“全国城市街道工作研讨会”，主题为“民生改善与和谐社区”。与会代表提出，街道办只有从繁重的行政事务中解脱出来，才可能真正服务社区，改善民生。

　　广州市荔湾区岭南街道办是广东唯一的参会街道办。街道办主任谢国滔接受本报记者专访时说：“岭南街道办一年的工作总计在3000项以上，而街道办的全部工作人员只有30人，压力十分沉重。这种情况在各城市都比较普遍。”

　　“每一个工作日，各个部门交待我们要做的事，少则十几个，多则几十个，我们不得不被动地疲于应付。事情太多做不了，只好往社区居委会移交，居委会不像居民的自治委员会，倒成了‘小政府’。”广州另一位街道办主任对记者说。

　　2008年11月中旬，广东省民政厅陈桂光副厅长带队，对深圳、汕头两个特区进行调研，课题是两市的基层管理“减负”试验。民政厅认为，两市街道办、居委会“减负”后，能够更好服务社区和居民，改革试验具有破冰意义。

　　街道办是什么？

　　“上面千条线，下面一根针。”人们常用这句话形容街道办、乡镇政府是各部门的具体事务落实机构。

　　“街道办与乡镇政府不同。”广州市民政局一专家对记者说，“街道办是区政府的派出机构，没有独立性。而乡镇政府是一级独立政府，有独立的人事、财政。”

　　据介绍，街道办的立法相当滞后，至今仍沿袭1954年全国人大出台的《城市街道办事处组织条例》。条例规定：10万人口以上的市辖区和不设区的市，应当设立街道办事处；10万人口以下5万人口以上的市辖区和不设区的市，如果工作确实需要，也可以设立街道办事处，“街道办事处共设专职干部3人至7人”。

　　条例严重滞后，各省纷纷出台新规定。在珠三角城市，人口100万以上、年财政收入几十亿元的街道办比比皆是，公共服务和社会管理工作量呈几何级数增加。2001年，广东省政府发文扩大了本省街道办编制：“街道办事处参照一般乡镇综合设置内设机构”，“15万人口以上的特大镇的党委、人大、政府、人民武装部可以配备65至75名行政编制人员”。

　　1954年的《城市街道办事处组织条例》，规定街道办仅有三大职能：办理市、市辖区的人民委员会有关居民工作的交办事项；指导居民委员会的工作；反映居民的意见和要求。

　　街道办被认为是城市里最综合、工作量最大的机构。很多“疑难杂症”，都让这个机构去完成。据粗略统计，政府部门分管的96个部门的工作，街道全都有。街道办事处主任日常工作就要负责85个方面的内容。大致上分为：经济职能，如招商引资、协税护税、在地统计；社会职能，如计划生育、民政、劳动保障、文化卫生、科技宣传；党群职能，如妇联、党建、共青团、工会；综合治理，如维护稳定、安全生产；武装职能，如征兵、民兵训练等。

　　“忙”是广州市很多街道办主任感慨最深的一个字。据介绍，由于事务太多，街道办经常会出现工作安排矛盾和冲突。在一个街道办甚至发生过这样的事，街道办一天里接到了几十来个通知，通知全部是要求街道办主任亲自参加会议。主任分身乏术，90%的会议都无法参加。

　　岭南街道办事处是荔湾区区政府的派出机构，行使政府各项职能。常住和流动人口有15万人，服务和管理这15万人的，是岭南街道办的30个工作人员，除了10人正式编制，其他都是聘请人员。

　　采访岭南街道办谢国滔主任的一个下午时间里，几乎每10分钟他就接到一个电话，其间还接待了5个来访。“只要是正常上班时间，来办公室就有很多事情要做，直至下班之前，还是有很多事情没解决，每天都要处理几十件事情。”谢说，他们一天到晚都忙于事务，却没有成就感，因为某些事情，街道办根本没有能力去解决。

　　整顿市场经济秩序工作，涉及市场违法违规经营、销售假冒伪劣商品、无证照生产加工、经营等问题，责任主体是工商部门。无卫生许可证经营餐馆单位，以及用人单位不落实劳动者健康监护投诉等，责任主体是卫生部门。涉及生产加工假冒伪劣产品，以及无生产许可证的生产加工行为问题，责任主体是质量监督部门。涉及违反劳动用工、社会保险和拖欠工资的投诉问题，责任主体是劳动和社会保障部门。街道处只是告知或协调。而市、区各职能部门在安排工作时，几乎都要求街道具体负责。

　　一些部门已经意识到这个问题。广州市海珠区禁毒委员会介绍，该区在大力推进“无毒社区”建设的同时，计划明年通过购买社会服务方式，把街道办的禁毒工作解脱出来，让街道办“减负”。

　　街道办可以做什么？

　　2007年，广州知名开发商城启集团与十三行拆迁户的矛盾纠纷案中，涉及开发商违规更改用地使用性质，两年后居民才发现利益受到损害。这本来是属于房管部门的职责，但市房管局前期监管不力，在群众上访中，一方面又以60个工作日为由拖延时间，另一方面将矛盾下移。岭南街道办在与双方调处的近9个月中，先后召开了7次协调会，都无法达成协议，大部分居民得不到应有的补偿。

　　“群众的利益就这样在我们的眼前受到损害，却无能为力。”街道办工作人员说，“上到党中央、国务院、省市区，下到居委会和居民群众，事无大小，都要抓落实；事无巨细，到了街道办事处都是大事。国家的法律法规、政策规定，上级的条文条例、文件规定，最后都要由街道办事处来落实，责任都落到了街道办事处。”

　　政府事务的具体工作都要靠基层来落实，一个没有执法权的政府派出机关，每时每刻都做着“权责不分”的工作，这显然跟我国法律有关规定不符。

　　街道办处理某些具体事情，经常出现与辖区内某些职能部门推诿扯皮的现象。行政效率无法得到保障情况下，一旦出现责任问题，街道办不得不承担。

　　“因为‘双重领导’，街道办在公安、工商、城管等部门协调上经常要花费大量的人力、物力、财力，最后还是街道办买单。”一位街道办工作人员说。他们最大的困惑是，街道办没有相应的处置权限，造成很多事情管不好，管不到位。

　　记者在岭南街道办采访时发现，今年创建全国文明城市工作中，办事处花费几万元购买了灭火器等相关消防器材，对一些旧、烂、破的消防设施进行更换或维修，而上级消防部门在人力、经费方面没有给予相应的保障。

　　广州市海珠区南华西街道办一位主任说，要依法行政、依法管理，而街道办事处无论从职能定位、编制体制、行政经费等方面，远远大于其职权。特别在一些属于专业行政、专业管理、专业执法的事情上，街道办事处总是处于无可奈何的境地。

　　岭南街道办综治办伍主任说，社会治安综合治理、防范和处理计生、消防等，本来都有专门的管理机构，但这些工作占据了街道办大量的人力、物力、财力，影响了作为街道主要工作的社区管理、服务的质量。

　　在广州街道办工作管理中，人口与计生工作实行的是“一票否决”制，都是由街道办事处抓落实。老城区工作难度更大，由于旧城区改造、房屋拆迁等原因，人户分离的现象十分普遍。一旦脱离了户籍所在地，就出现了访视难见面、孕情难掌握、管理难到位的尴尬局面。

　　街道办工作人员经常碰到一个问题，入室查找藏匿的超生人员，经常遭到拒绝，甚至与当事人闹矛盾，自己却没有入室搜查的权力。在现实中，街道办工作人员通常只能磨破嘴皮、费尽口舌，花费大量的人、财、物，将当事人劝服，或者最后只好等着“超生成功”后，将当事人处以罚款。

　　近年来，广州不少街道办承担司法部门开展的社区矫正试点工作。随着工作深入开展，一些深层次的问题日益凸显，单靠几个部门文件和松散的会议制度，没有专业的人才根本无法解决问题。其诸多困难，在街道办中尤为突出。

　　记者在广州市海珠区南华西街采访了解到，该街道社区矫正工作成绩较突出，但主要原因是利用了大量的社会力量。2007年4月，为配合创建“无毒社区”，专门成立了社区矫正工作志愿者服务队、“南华西街红棉心理矫正室”，引入心理专家、法律专家、社工专家，对帮教对象进行心理剖析、法律教育、社工帮助。没有这些社会力量的介入，光凭街道办是不可能做好的。

　　管理工作中存在的问题，深刻地困扰着基层社会。随着人口和事务的增加，其所凸显的问题变得繁琐、复杂化。在这种困境下，街道办又将巨大工作压力进一步下移给社区居委会。

　　政务中心

　　为街道办“减负”

　　“街道办事处在人少事多的情况下，为完成上级政府交办的各项工作任务，只能将各项工作任务、责任转嫁到社区，造成社区工作量越来越大，社区角色错位，无力顾及居民自治工作。因此，要深化基层管理体制改革，街道办事处的科学合理调整已经势在必行。”广东省民政厅认为，街道办重负的直接后果，是社区自治成为空谈。

　　广东省民政厅专家王先胜分析说，现在中国城市的街道办，普遍存在三大“病症”：其一，政府与社会包括社会组织边界不清，管了许多不该管的事情；其二，没有实行购买服务，即把某些行政事务通过招标、聘请协管员等方式委托第三方完成；其三，区政府各有关部门行政机关没有切实履行其本职工作。

　　他指出，解决街道办“超负荷”工作，一是可以“政府购买社会服务”，二是可以效仿“深圳模式”设立政务中心。

　　从2006年开始，深圳、汕头开始探索基层管理体制改革。广东省民政厅尤为推崇深圳的改革举措，称之为“深圳模式”。深圳市有57个街道，794个社区，建立了622个工作站。社区工作站，是基层政府在社区的服务平台，其功能是承接从居委会剥离出来的行政管理和公共服务工作，让居委会从繁重的行政性工作中脱身出来，回归群众自治组织的本来面目，组织社区居民开展居民自治工作。工作站直接由街道办事处领导，工作经费纳入政府财政预算，专职工作人员实行公开招考，主要工作是完成上级街道办事处交办的各项基层社会管理和公共服务工作。目前深圳市在基层社区推行“一站多居”的工作体制。即在较大型社区实行“一居一站”（即一个居委会范围内设一个工作站），在规模较小的居委会不单独设立工作站，而是相邻的几个居委会设立一个共同的工作站，形成“一站多居”的模式。

　　王先胜说，深圳模式之所以被推崇，离不开政府支持，特别是财政资金的投入。