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乔新生
2009年1月1日，全国首部促进开放的地方性法规--《重庆市促进开放条例》正式实施。这部法规明确规定，国家机关、公立非营利机构和人民团体工作人员开放工作发生失误，未达到预期效果，或者造成一定损失，但符合以下条件的，可以减轻或者免除有关人员的行政责任：工作措施的制定和实施程序符合有关规定；个人和所在单位没有谋取私利，未与其他单位或者个人恶意串通，损害公共利益。
重庆市政府官员在接受记者采访时表示，这项规定“从条例公开征求意见阶段起，就倍受关注，也引起一些争议。”但是，在他看来“促进开放条例既是法规，也是对政府工作的规范。建立容错机制鼓励了政府的开放性，虽然有争议，但也不会存在为谁"开绿灯"的问题。为了保证条例实施好，市政府还将尽快出台相应的条例实施办法”。
由此可见，重庆市政府并非不知道此项规定可能产生的社会效果。但是，为了促进重庆改革开放，他们还是毅然决然地颁布实施了这项地方性法规。对重庆市积极促进改革开放的良好愿望，笔者不持异议。但是，从法律规范文本来分析，这项规定存在漏洞。
首先，这项规定与我国刑法发生冲突。我国刑法第406条规定，国家机关工作人员在签订、履行合同过程中，因严重不负责任被诈骗，致使国家利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；致使国家利益遭受特别重大损失的，处三年以上七年以下有期徒刑。重庆市的这项地方性法规，是否意味着在重庆市，国家机关工作人员在签订、履行合同过程中失职被骗，不需要承担刑事责任了呢？
其次，把不同性质的问题罗列在一起。从程序要件来看，这项地方性法规强调“工作措施的制定和实施程序符合有关规定”，并未明确指出政府的开放行为必须符合国家《宪法》和法律的规定，这就为政府自定规则、自我执行打开了绿灯。假如重庆市有关机关自行颁布有关程序规则，扩大行政机关及其工作人员的权力，那么，是否就意味着重庆市政府的决策造成损失不需要承担法律责任呢？从具体利益要件来看，“个人和所在单位没有谋取私利”被作为衡量行为是否违法的构成要件，降低了公务员行为标准，忽视了现实生活中大量存在的“精神贿赂”现象。从实质要件来看，“未与其他单位或者个人恶意串通，损害公共利益”，似乎强调保护公共利益的重要性。但众所周知，在公共利益之外还有国家利益和个人利益。如果为了保护公共利益而损害国家利益或者个人利益，那么，依照我国现行法律规定，同样应追究行政机关及其工作人员的法律责任。在城市发展中之所以会经常出现野蛮拆迁，损害城市居民个人利益的现象，就是因为在某些决策者看来，只要是为了“公共利益”的需要，就可以忽视公民的个人利益。
在改革开放的过程中，必须时时刻刻以“人民满意不满意”、“人民答应不答应”为评判标准。不能以改革开放和官员试错为借口，损害人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权。事实证明，如果没有人民群众的广泛参与，没有公众的监督，那么，政府推出的各项改革措施一定会出现问题。
胡锦涛总书记明确指出，“民主是社会主义的生命”。发展中国特色社会主义，必须坚持民主决策的原则，不能因政府官员的渎职失职行为，给国家财产、公民个人财产造成损失。在保护国家利益、公民个人利益问题上，不存在“试错”的空间。任何政府机关和个人都不得以任何借口，侵犯国家利益和公民的个人利益。在现代信息社会，只要时时刻刻征求人民群众的意见，把人民群众的利益放在优先地位，那么，就不存在什么容忍官员“试错”的问题。
据笔者所知，一些地方人大和政府也在尝试制定这样“先行先试”的地方性法规或者政府规章，这是一种不好的信号，它反映出在发展地方经济方面，一些地方决策者头脑又开始发热，在刺激经济的目标指引下，公民的个人利益有可能会处于不利状态。所以对这样的试错机制，还是应该保持足够的警惕。
作者系中南财经政法大学社会发展研究中心主任、教授
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