谢旭人称财政收支紧张矛盾突出 将严控行政开支

　　内需为本 谢旭人框定“非常财政”

　　在财政收支矛盾突出的背景下，从“层级财政”向“辖区财政”转变的迹象初现

　　本报记者 孙 雷 北京报道

　　2009年，财政收支紧张之弦日益绷紧情势下，中国的积极财政政策，标的正日渐厘清。

　　1月5日召开的全国财政工作会议上，财政部部长谢旭人称，2009年将是财政十分困难的一年。一边，是全国财政收入增幅预计明显下降，持续多年的高增长局面将不复存在，另一边，财政支出压力会进一步加大。

　　谢旭人表示，财政收支紧张矛盾非常突出的情况下，下一步实施积极财政政策，将着力于扩大政府公共投资，大力促进消费需求；推进税费改革，减轻企业和居民负担；增加财政补助规模，提高低收入群体收入；优化财政支出结构，保障和改善民生；大力支持科技创新和节能减排，推动经济结构调整和发展方式转变。

　　引人注目的是，上述五个领域的政策导向中，前四项都围绕政府与纳税人之间关系展开，与扩大消费需求密切相关。谢旭人强调指出，扩大居民消费将被放在“更加突出的位置”。

　　而与此同时，全国财政工作会议上，围绕政府间财政关系，县级基本财力保障机制将被逐步建立，省级政府辖区责任被强化，一整套改革思路也已浮出水面。

　　财政收支矛盾趋紧

　　2009年，持续高速攀升的中国财政收入将面临明显的拐点。这一趋势2008年下半年便已初见端倪。

　　谢旭人预计，2008年全年全国财政收入总体增长较快，可以突破6万亿元，增长19%左右，但增幅呈现明显的前高后低走势。

　　财政部数据显示，2008年下半年，全国财政收入增速在明显下行。其中，7月份同比增长16.5%，8月份同比增长10.1%，9月份同比增长为3.1%，10月份同比增长降为负0.3%，11月份同比增长降为负3.1%。

　　对此，谢旭人分析指出，上半年，经济增长快，企业效益比较好，同时，受汇算清缴上年企业所得税入库较多、税收政策调整翘尾增收等特殊因素影响，全国财政收入增长33.3%。

　　下半年，这些特殊因素没有了，尤其是受国际金融危机影响，经济增幅下降，企业效益减少，并且在企业所得税税率大幅下调基础上，又出台了一系列促进经济增长的税费减免政策，全国财政收入增幅逐月回落。　　

　　“一方面是经济下行趋势明显，一方面是减税效应显现，财政收入增长自然会明显放缓。”中国税务学会副会长安体富教授对记者说。

　　另一方面，为保持经济平稳较快增长，要实施积极的财政政策，在企业所得税改革减税的基础上，2009年将全面实施增值税转型改革，并继续实施2008年下半年以来出台的一系列减免税费政策。

　　同时，近几年财政收入增长快有特殊因素，增加了财政收入基数，这些因素2009年都没有了，也加大了财政增收的难度。

　　支出方面，增加政府投资规模，保障和改善民生，加强“三农”、教育、社会保障和就业、医疗卫生、科技、节能减排等经济社会发展重点领域，缓解部分行业和企业经营困难，支持灾后恢复重建，深化医药卫生体制改革，推进价格改革，规范收入分配秩序等，都需要财政加大投入力度。

　　而经济增长放缓，就业形势严峻，需要增加社会保障支出和补贴困难群体支出。财政支出基数大、刚性强，也增加财政支出压力。

　　“财政收支紧张的矛盾将非常突出。”谢旭人说。

　　力促消费需求，严控行政开支

　　财政之弓绷紧的同时，中国积极财政政策的指向也在明晰，以消费拉动经济增长的思路正在得到强化。

　　谢旭人指出，要把扩大内需作为保增长的根本途径，积极扩大投资和消费需求。“要把扩大居民消费放在更加突出的位置，将改善民生作为保增长的出发点和落脚点，加快形成主要依靠内需，特别是消费拉动经济增长的格局。”

　　事实上，谢旭人在谈到下一步积极财政政策的五个着力点时，有四个方面都与促进消费拉动经济密切相关。

　　在扩大政府公共投资，大力促进消费需求方面，谢旭人提出，将增加国债规模、扩大政府公共投资，并与刺激消费、统筹发展、深化改革等有机结合起来，优化政府公共投资结构，重点安排民生工程、基础设施、生态环境和灾后恢复重建，带动和引导消费需求，迅速拉动经济增长。

　　同时，充分发挥财政资金拉动经济增长作用直接有效的优势，通过家电下乡补贴，增加物资储备，农机购置补贴等多种方式，促进消费增长。

　　对此，国家信息中心宏观部研究员祁京梅分析指出，与1998年积极财政政策相比，新的积极财政政策对基础设施的投资更加强调投资、消费融合在一起。“不简单是拉动投资，带动影响不仅是经济增长还有对消费的拉升。”

　　在推进税费改革，减轻企业和居民负担方面，谢旭人指出，结构性减税将有利于“促进企业扩大投资，增强居民消费能力”。

　　在增加财政补助规模，提高低收入群体收入方面，他强调，提高居民收入在国民收入分配中的比重和劳动报酬在初次分配中的比重，缩小居民收入分配差距，将有利于促进消费，增强对经济增长的拉动作用；重点增加城乡低保对象等低收入者收入，也可以提高其消费能力。

　　而进一步优化财政支出结构，保障和改善民生，加快以改善民生为重点的社会建设，可以稳定和改善居民消费预期，促进即期消费，拉动消费需求。

　　安体富教授认可这种观点。在他看来，消费是扩大内需的关键。

　　其理由在于，生产的增长、经济的发展，最终还是需要依靠消费拉动，否则，生产只能是自我循环，那将是难以为继的，不可能保持长久。

　　消费一般包括两个方面，居民消费和非居民消费，后者主要包括政府、企事业单位消费支出。在安体富看来，非居民消费支出的增长，不能提高人民生活水平，相反甚至可能会挤压居民消费。

　　谢旭人提出，要进一步调整财政支出结构，严格控制一般性支出，特别是要压缩行政开支，降低行政成本；同时，重点加大“三农”、教育、就业、住房、医疗卫生、社会保障等民生领域投入，并向中西部地区倾斜。根据社会事业发展规律和公共服务的不同特点，积极探索有效的财政保障方式，建立健全保障和改善民生的长效机制。

　　推进“辖区财政”改革

　　在理顺政府与纳税人之间关系的同时，围绕政府间财政关系，一整套改革思路也已浮出水面。

　　谢旭人提出，在保持分税制财政体制基本稳定的前提下，将围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制。逐步建立县级基本财力保障机制，提高基层政府提供公共服务的能力。

　　规范财政转移支付制度。完善转移支付分配办法，科学合理设置转移支付因素和权重。规范专项补助政策，属于中央事权的，中央全额承担；需要地方共同负担的，逐步实行按项目或按比例分担。

　　“这是改革的方向所在。”安体富教授说。

　　安体富分析指出，目前我国各级政府之间的职责划分不清，不规范，即事权不清，在此情况下，各级政府间事权层层下放，而财权和财力却层层上收。目前基本公共服务的事权，主要由县乡基层财政来承担，像义务教育、公共卫生、社会保障和福利救济等支出大都由基层财政负担。

　　因此安体富认为，应当根据各类公共服务具有不同的性质和特点，进一步明确中央政府与地方政府，以及地方各级政府之间在提供义务教育、公共卫生、社会保障和生态环境等基本公共服务方面的事权，健全财力与事权相匹配的财政体制。

　　谢旭人同时提出，将进一步规范省以下政府间分配关系，适当统一省以下主要事权和支出责任划分，强化省级政府对义务教育、医疗卫生、社会保障等基本公共服务的支出责任。完善辖区内财力差异控制机制，均衡省以下财力分配。将全面推进省直管县财政管理方式改革；因地制宜确定乡镇财政管理体制，推进乡财县管改革。

　　对此财政部财政科学研究所副所长刘尚希教授就指出，财政体制应尽快从现行的“层级财政”向“辖区财政”转变，建立辖区财政责任机制，这样才能从根本上解决中国目前面临的基层财政困难问题。

　　其理由是，层级财政是以假设每一层级政府都具有相同职能为前提的，但实际上从中央到乡镇，每一级政府的职能并不一定完全相同。比如有些县乡，本身并不适合发展，没有条件发展，甚至按照主体功能区建设的要求，要被限制发展，甚至禁止开发。

　　所以，按照层级来理解财政体制、政府间财政关系，有一定偏差。不能强调每一级政府都各吃各的饭，因为在这个前提下，再用转移支付的办法去弥补，则一旦转移支付不到位，就会出现2005年以前的那种基层财政非常困难的窘境。

　　因此他主张建立辖区财政责任机制，使得每一级财政都应负有对辖区范围内各级财政平衡的责任。“不能只是本级过好日子就行了。这就是财力和事权相匹配，事权下移，财力也得下移。”

　　在他看来，只有财力和事权相匹配，各级政府都去分担解决基层财政困难，“众人拾柴火焰高”，这个问题才可能得到根本解决。同时从管理角度来讲，中央政府针对省级单位的工作量就大大减少，而强化了省级政府的财政责任。