医疗广告再颁名人禁令 风暴式执法缺乏长期监管

　　央视《新闻1+1》——虚假广告：“老面孔”遇到“新禁令”

　　五部门对医疗广告再下禁令：禁止聘请非专业人士担任医疗节目嘉宾，禁止演员和社会名人主持医疗健康类节目，重拳打击之下形形色色的虚假广告能否得到治理？

　　名人广告，广告名人，名人广告的是是非非是法律规定不足，还是道德约束不够？该如何看待明星代言广告，在管理方面还有哪些需要完善的地方？《新闻1+1》为您解析。

　　主持人（董倩）：

　　欢迎收看《新闻1+1》。

　　昨天，广电总局等五部委联合下发了一个通知，通知的名字叫做《关于进一步加强广播电视医疗和药品广告监管工作的通知》，这个通知下发的原因是因为近一段时间，我们看到广播电视上违法和虚假的关于医疗还有药品的广告出现了反弹，今天我们演播室特别请到特约观察员王锡锌先生，我们听听他来怎么关注这个问题。

　　首先，我们注意到这个词语，“反弹”和“进一步加强”，是不是因为出现了违法广告的反弹，所以我们要进一步加强，这是一个因果关系？

　　王锡锌（特邀观察员）：

　　的确，这样一个违法虚假的、误导性的医疗药品方面的广告，一直以来都是老问题。所以现在我们看到“进一步加强”所针对的恰好就是情况有所反弹，在“反弹”和“进一步加强”之间有一种因果联系。但是我们在这里看到，这样一个“进一步加强”的规定，它强调了一系列严厉的措施，我们希望这样一种纸面上的严禁更要与行动中的严管结合起来，特别要注意常态化。

　　主持人：

　　好，接下来我们先了解一下通知说了什么，还有通知下发的一个背景是什么样的。

　　（播放短片）

　　解说：

　　“严禁演员和社会名人主持医疗、健康类节目，禁止聘请不具备执业资质的人士担当医疗、健康类节目的嘉宾。”昨天，国家广电总局等五部门发布了这两条禁令，这两个禁令来自国家广电总局、国家工商总局、卫生部、国家食品药品监管局、国家中医药局联合下发的通知，值得注意的是，这个通知在发布新禁令的同时，还对一个旧规定再次重申，那就是广播电视媒体发布医疗药品广告的四个不准：

　　一、凡审批证明不符合要求，或擅自篡改审批内容的一律不得播放。

　　二、凡以专家患者形象做疗效证明的一律不得播放。

　　三、凡含有宣传治愈率、有效率及医生与患者进行现场或热线沟通交流内容的一律不得播放。

　　四、凡由药品生产经销企业或医疗机构制作的医疗健康类资讯服务节目一律不得播放。

　　今天，这个通知被很多媒体在显著的位置报道，有不少网民写文章表示拍手称快，认为此举深得人心。新禁令一声令下，旧规定再次温习，这也似乎从侧面勾画出了医疗、健康类广告的混乱现状和管理难度。所谓道高一尺，魔高一丈，虽然法规在不断完善，但一些违规禁令却屡禁不止，而另一些与法律玩擦边球的行为在更新换代。

　　二月初，一则名为电视广告中出现的“相貌一样、名字不一样的一群骗子”的曝光帖走红于各大论坛，作者一口气罗列电视台中出现的12位涉嫌虚假广告、变脸高手，这些人用同一幅面孔在多个医疗广告中扮演不同身份。例如在电视剧《任长霞》中扮演刑侦专家的某演员就分别在多个电视广告中以骨科专家、性病专家、医学博士等身份亮相，该帖一发迅速引来关注，网络上掀起声讨虚假广告的浪潮。网友们还发现了更多变脸者，电视剧《家有儿女》中姥姥的扮演者孙桂田被指在多个药品广告中以本名出现，对此，有网友嘲讽称“分别患了牙龈萎缩、牙周炎、风湿骨病、肺气肿、全身麻木、肝病、肾病、心脏病等严重疾病，并且都全部治好了。”

　　眼下，打开电视、收听广播，医疗药品广告不时的刺激着我们的眼球、耳膜，一面是专家权威发布，名人现身说法，另一面则是专家被打假，虚假医疗广告被曝光，而真正受害的是消费者浪费钱财，耽误病情。此次国家五部门的禁令是一声棒喝，并列出了严厉的处罚措施，然而电视广告禁令不是一天就有的，五部门联手的效果是否好于之前一两家的通知呢？之前就有地方电视台在相关禁令后仍然我行我秀，这次会不会对禁令视而不见呢？那些演员、明星会不会领情呢？这次禁令的直接效果又有多大，人们还在期待中。

　　主持人：

　　好，我们再看以一种文字的方式再重申一下四个“一律不得播放”是什么，我们就不念了。我们就想知道您这四个“一律不得播放”的通知下发以后，效果会是怎么样？您怎么预期？

　　王锡锌：

　　我们看到短片中介绍的广告中主要涉及到两类问题，一个是涉及到虚假的、夸大的，一个是所谓专家、名人的名义通过名人效应来误导消费者。所以一律不得播放重点涉及到这些方面，我觉得这些效果从短期来看会产生一定的效果。

　　主持人：

　　短期是多短？

　　王锡锌：

　　比如我们经常看到许多执法可能是执法的一种风暴，或者说运动式的执法，这时候社会各个方面可能会被动员起来，行政执法的资源会被组合起来。这种短期，比如我们看到执法的专项整顿，有的是一个月，有的是半年，最长的可能是一年，短期内效果是比较明显的，但长期来看，这样一种运动式的执法可能会遇到一个动力和资源的障碍。

　　主持人：

　　人们就说了，这是部委的通知，等于是部门的规章了，这是命令，您怎么能不遵守呢？为什么还有一个短期长期之分？

　　王锡锌：

　　当然要遵守，但是这次我们看到五部门的禁令，要我来归纳，一个核心词就是“严”。刚才您也看到“凡……一律不得”，所以它是绝对的，而且如果违背的话都是要严厉制裁，严厉处分，所有这些禁止性的规定要想落实，都要涉及到大量的执法资源，我要用大量的人力、物力、财力去推行。假如我们在短期内集中这些资源来做，我认为是会有成效的，从长期来看，日常化的有效监管可能还需要一套有效的制度保障。

　　主持人：

　　或者我这样理解您的话对不对，就是它用的词越狠，可能耗费的资源就越大，在短期内见效也就越快，而长期看未见得如此。

　　王锡锌：

　　对，因为资源可能很难持续，从目前来看，之所以这么严，我们应该承认，五部委的确认识到了在现实中问题反弹的严重程度。

　　主持人：

　　所以就得下猛药。但是我有一点疑虑，您看这里面有个“严禁演员和社会名人主持医疗和健康类节目”，比如一些正规的电视台的一些正规健康节目需要主持人，而主持人一上这个节目不就成所谓的名人了吗？这样一来正规的健康节目难道就不需要主持人来主持吗？

　　王锡锌：

　　所以我也可以开玩笑的讲，可能董倩您以后就不能做健康类的节目主持人了。但是这里我是这样来理解，为什么我们把前面四个“凡是……一律不得播放”作为一部分，而另外一部分是健康、医疗类的节目，因为我们发现在许多时候，这种健康类、医疗类节目可能变成一个变相的广告，因为这种变相广告甚至是以新闻报道的形式出现，甚至以专栏节目的形式出现，这时候他可能会有更大的影响力。所以一方面它强调专业性的节目必须要强调专业嘉宾的资质。

　　主持人：

　　这是没问题的。

　　王锡锌：

　　这没问题，对于所谓不得用名人来主持，我觉得我们需要去关注，但是在这里一刀切可能在实践中是值得商榷的。

　　主持人：

　　这一刀切反映一个什么问题？是不是相关的监管部门觉得这个问题太需要解决了，所以先一刀切再说。

　　王锡锌：

　　一方面的确可以说监管部门认为这样一个问题反弹严重，我们必须要下猛药。但另外一方面，我个人认为，这也表现出监管部门在监管的思维和方式上还是过分的简单化。

　　主持人：

　　一说到过分简单化，我从这个通知里面有一种感觉，用词还有这种用词的方式都比较老一套，比如刚才我们说了有“进一步加强”，还有四个“凡是……严禁，禁止”。您是法律专业的，您从这些词里面解读出来的是什么？

　　王锡锌：

　　“凡是……严禁禁止”当然首先表明了规则制订者的态度，首先态度上他是非常严厉的。另外一方面可能也暗示出这次的整治我们会有更强的力度和强度。但是总体来说，把这两类我们都可以叫做立法上的修辞，就是我在用语上要表明出我想干什么，但是假如这样一些修辞要落实的话，我们看到它还是要去解决问题，这里讲的强调“进一步、加强”，其实是对以往的，比如在2006年我们也发布过类似的禁令，早在1999年就有这样的禁令。其实从1999年到现在，类似的禁播令已经超过十个，所以面对这些老问题我们当然要去整治，而整治的时候可能很多时候还是在规则的修辞上面下的功夫比较多，但执行的力度，特别是长期的有效性依然是一个问题。

　　主持人：

　　人家就会说，你们坐着说话很轻松。那有没有办法，您刚才说了，从意识到这个问题的严重性，先从修辞上去严肃的对待，如果放在现实生活中，怎么能够面对一个花样翻新的、不断出现的虚假广告，如果执法部门或者监管部门真的去做、去治理的话，有什么好办法没有？

　　王锡锌：

　　我刚才说了严厉的修辞并不是完全否定这种做法，因为太多的强调本身也是对一种信号的释放，这也是我们很多所谓执法风暴的一种特点。但是我们看到这种广告在中国，特别是在药品类的广告，我们的研发这一块可能投入比较低，因此很多的营销都是在重复的水平上进行竞争。真正在做广告研发的时候，我们不差钱，也不差点子，所以在这里面的确各种各样的翻新很多。面对这样一个问题，我觉得执法和监管一方面需要注意技术的创新，另外一方面可能也涉及到体制上的一些协调。

　　主持人：

　　说到广告的问题，我们不妨连线一下北京大学广告学系主任陈刚。

　　陈教授，您好。

　　陈刚（北京大学广告学系主任）：

　　您好。

　　主持人：

　　我们在演播室刚才谈论了一个话题，就是面对这么一个花样翻新的虚假产品的广告问题，您觉得有什么办法去应对吗？

　　陈刚：

　　其实我们一直在不断地应对，在广告这个过程里面，企业竞争越来越激烈，媒体竞争环境也越来越残酷，应该说我们现在医疗药品广告的很多现象是这两个方面共同催生的。传统广告的法规一方面是需要不断地更新和完善，另一方面在这个过程里，我同意观察员的观点，实际上是一种强化，形成一种威慑力。1994年的广告法关于医疗药品广告这种证言广告其实有一种非常明确的规定，当然也有一些还是不够明确或者没有涵盖的内容，比如明星主持同广告的关系。因为医疗药品广告非常敏感，它是涉及到老百姓的生命安全，我们的名人主持会放大这种广告的效果，对此，我们的广告法需要更新。目前在一个法规相对简单的环境里，可能现在必须要通过一些其他的法规来完善、强化，对医疗药品广告，包括很多的广告现象进行更多的规范，形成一个法律的框架。

　　主持人：

　　陈教授，有这个现象我不知道您怎么看，在这样一个通知里面，我们知道谁来监管这些广告，应该是国家工商总局，但是我们看到这个通知却是国家广电总局牵头发的，您怎么看待这种现象？

　　陈刚：

　　这个现象其实是这个广告的监管主体到底有没有真正的能力执行。其实广告的执法主体是工商总局，但是工商总局在中国这个环境里面，尤其像广告涉及到媒体这个层面，又很难有更大的作为，因为媒体是广告渠道发布平台，对媒体来说，工商总局的力量是相对微弱的，可能像广电总局对电视有直接的行政管理，像广电总局出面，我认为是在我们目前工商总局作为主体可能存在着薄弱的阶段，我觉得是一种应急的行为。像目前这种形式其实我是认同的，通过这种方式可以加强对媒体这个层面的控制，然后真正的使得这个法规产生更好的效果。但另一方面，我们应该反思一个问题，为什么这么多年我们对于广告，尤其医疗药品广告有非常多的规定，而到现在还屡禁不止，这种根源有法规的问题，有执行的问题，可能还有目前媒体的一些结构。媒体竞争环境越来越残酷，媒体要生存，其实我们看到很多的广告出现在弱势的媒体上，就是这些媒体没有办法生存，可能它就铤而走险，这样一些根本性的问题不解决的话，真正有效的医疗药品广告不能光通过运动式的管理，我觉得还必须要有一个行政框架，以及法律框架，整个结构调整以后才能更好的解决。

　　主持人：

　　谢谢陈教授。陈教授刚才说到了一个治，是广电总领头，他认为是一个应急之策。我给您的问题就是说，如果说是一个长远之策的话，是不是应该加强国家工商总局对于广告的监管力度，而不是说出事了以后，看到这个问题这么多，我先卡你出口这一关，因为我们知道洪水如果你只是堵不去疏，最后它可以不从你这儿走，可以从其他地方走。

　　王锡锌：

　　没错，这次主要是一个专项治理，因为它涉及到广播电视媒体，所以广播电视媒体的监管部门是广电总局，当然我们还有平面媒体，新闻出版总署可能就是一个主要的监管，因为广告里面涉及到几个主题，一个是经营者，还有发布者，还有广告主，企业是广告公司，我们最后争端就是一个平台，比如电台、电视台、媒体，其实在广播电视这一块，当然广电总局它是必需的，像药品医疗又涉及到其他监管部门，比如药监部门、卫生行政管理部门、中医药管理部门，所以这一次是五部们，这暴露出一个问题，那就是说我们的广告监管是多头多部门执法。不是一个工商总局就能够管好的。

　　主持人：

　　您看刚才我们说到了这次专项治理，专门就是广播电视，但是我们不妨来看一下2008年上半年虚假广告违法案件的构成比例，我们说到的这个电视广告违法的案件只占到17.3%，而大头是虚假印刷品广告，22.7%，还有户外广告、网络广告，这还要分而治之吗？难道说专项治理要分别针对这些不同的广告媒体方式分门别类的进行专项治理吗？

　　王锡锌：

　　这是风暴式执法的一个典型特征，其实我们看到一些数字，平面媒体的违法虚假的广告应该说情形是同样严重的，比如我给你看一个数字，国家药品监督管理局对2005年1到7月份平面媒体有181份报纸发布药品广告进行监测，结果发现违法药品发布的广告占到91.3%。同一时期，药监局对于113家平面媒体包括报纸和杂志发布的1608份医疗器械的广告进行监测，发现有1576项广告是违法的，违法率是98%。所以我想我们这一部分广播电台、电视台这一块要去治理，但是的确违法虚假误导性的广告治理，它是一个系统工程。小广告现在是一个社会的祸害，整个这一块的治理的确是需要部门拿出一个统率性的方案，放弃那种运动式的、风暴式的思维。

　　主持人：

　　演员也好，名人也好，做医疗还有健康类的节目是个新鲜事物，但是对于名人做广告，的确是一个老现象了，我们来看一下。

　　（播放短片）

　　解说：

　　自从1989年三九胃泰广告首开名人广告先河以来，到现在20年过去了，我国名人做广告的现象越来越普遍，然而我国的名人广告市场就如同现在整个广告市场一样，鱼龙混杂，失于规范，违法名人广告时有所见。对此，早有专家指出，从1994年开始实施的广告法已经远远落后于经济社会的发展，急需修改，应该将形象代言人作为广告的重要参与人，和广告主、广告经营者、广告发布者一并纳入广告法规中。

　　邱宝昌（北京市汇佳律师事务所主任律师）：

　　是不是能够把广告演员作为广告经营者并列作为主体来承担责任，如果是这样的话，广告演员可能就要考虑到他的一种成本问题，尽管有一百万的广告收入，那么如果一旦发布虚假广告，造成的民事责任是更大的，那可能赔得倾家荡产。

　　解说：

　　然而现实中却是，如果发现虚假广告，广告名人不需要负担任何法律责任，充其量就是降低了公信度而已，正是由于存在这样的法律空白，曾经有律师给全国人大写信建议修改广告法，规定为伪劣产品代言的明星还必须承担法律风险和经济风险。

　　事实上在很多欧美国家都把名人代言看成了正言广告和民事担保，一旦构成虚假宣传，消费者是可以向明星索赔的，美国更是要求做广告的形象代言人必须是产品的直接受益者和使用者，一旦查出不实就要处以重罚，而且对美国明星来说，他们轻易不会代言美容产品，保健品和药物类广告，以免惹上不必要的麻烦。在英国，医药、保健、治疗、营养和食品添加剂五大类广告中，则被明令禁止不得出现名人。在法国，一位电视主持人曾因为做虚假广告而锒铛入狱，罪名是夸大产品的功效。

　　面对越来越多的名人广告，媒体和专家也一直在呼吁我们的消费者要理性，许多力图推出新产品的中国厂商正是看准了追星族的狂热，才肯大笔撒钱，聘请明星代言，而西欧国家的市场一般来说比较成熟，买家都比较理性，并非一张明星代言人的脸孔便能让他们头脑发热，在这样的消费风气之下，欧洲的厂商也不太容易花重金聘请明星做广告。

　　这次的禁令能否起到效果，还有待时间观察，而我们希望这道紧箍咒能真正起到约束的作用。

　　主持人：

　　我们说这么多年了，一直说名人做广告的问题，我们也打假打了很多年，为什么还有人信？

　　王锡锌：

　　我觉得从我们每个人的角度来说，名人效应只是一个程度问题，我们都会相信，也正是因为这样一个名人效应，所以广告商也好，广告主也好，把名人当做广告市场的稀缺资源。

　　主持人：

　　我们再说监管部门，这么多年部门规章也好，还有法规也好，出了不少，但是这个问题一直就是说你摁下葫芦起了瓢，您分析什么原因？

　　王锡锌：

　　如果我们仅仅就名人做广告这一块来看，我想主要的原因是法律的规定，不论是你怎么样迅速出台了规定，都是在现实的后面，现实中我们讲的许多广告的创意越来越技巧化，越来越有技术含量，比如说你要求明星做代言人，必须要自己使用过，但有的广告就可以说谁用谁知道，它恰好就绕开了你在法律上的规则规定，我觉得名人做广告我想在制度上必须要建立这么几个要素，第一，要求他必须真实诚信，应该把你的广告代言算作一种担保和一种证言，出现虚假和夸大的时候，必须要承担连带责任，不仅仅是法律上或者是道义上对它的谴责，而是侵权责任，这种连带责任机制的谴责。