国务院新增机构主管食品安全 取缔昔日多头监管

演播室全景

　　关注《食品安全法》（草案）第四次审议

　　李小萌：欢迎来到正在直播的《新闻会客厅》。《食品安全法》（草案）正在进行第四次的审议，跟上一稿相比有几处明显的修改或增加，其中也不乏针对像三鹿奶粉事件的修改内容。今天我们共同来关注通过立法来保护食品安全，我们请到的嘉宾是北京大学法学院教授王锡锌，旁边一位是中国广告协会法律服务中心主任李方午，欢迎两位，首先想问的是，针对像三鹿奶粉事件发生之后，对于立法带来什么样的影响？

　　王锡锌：三鹿奶粉发生之后，正好是《食品安全法》在2008年进行了三审，三审一共有八个方面的调整，这八个方面涉及到全流程监管的体制，涉及到关于食品添加剂的标准，涉及到食品安全风险评估制度，也涉及到食品安全事故的处置协调机制，食品安全事故的责任追究，以及对免检制度的废止，以及明确了食品标准的一些基本，食品标准的基本原则，像科学原则、合理原则、安全可靠原则。

最后增加为政府可以责令企业对有安全隐患的食品进行召回的制度，其实这里面有很多，应该说是直接应对三鹿奶粉事件中所出现的一些问题。

　　李小萌：你觉得如果三鹿奶粉事件没有发生相关的内容，可能不会这么快地体现在里面。接下来就想问的是，如果食品安全事件层出不穷，对立法带来的困难和挑战是在哪儿？李先生。

　　李方午：王老师讲讲吧。

　　王锡锌：这里面我们看到食品安全事故频发，在目前我们可以说经常会遇见，我想立法对于这样一些事件需要做出回应，因为毕竟我们需要从这样一些事件中学习，并且要学到东西，如果事故发生了，我们去处理了，但却没有反思，并且没有立法和制度上的跟进，这样的教训，或者说这样的学费我们白交了，因此，一方面是要从事后去学，但也许对于人民群众的生命财产安全来看，最重要的是我们要建立起一系列的制度，一系列事先预防的制度，来防患于未然，毕竟民以食为天，食对老百姓是天大的事。

　　李小萌：好，通过我们的梳理看一看，有几条明显的修改是怎样的，来看一下，因为时间的关系，我们总结了四条，首先关于广告，就是说社会团体或其它组织个人，在广告当中向消费者推荐不符合食品安全标准的食品，使消费者的合法权益受到损害的将会承担连带责任。接下来关于企业方面，违法食品企业，既受到行政、刑事处罚，又要承担民事赔偿责任的，将优先赔偿民事方面的责任。关于食品的源头，要强化安全，全程监管，建立农产品生产记录制度。关于监管，就是要由国务院设立食品安全委员会，作为高层次的议事协调机构等等，通览这四条，哪些内容是增加上去的，哪些是在原有的基础上进行的修改。

　　王锡锌：这里面涉及到像第一个方面，关于这些组织，食品行业组织，消费者协会以及其他各个人，在代言广告的时候，可能承担相应的责任，其实在原来的三审稿件中是存在的，这里面可能关于连带责任这个问题提得比较清楚。

　　李小萌：在原有基础上进行了修改。

　　王锡锌：对。

　　李小萌：有没有哪个是直接增加进来的？

　　王锡锌：像安全，国务院设立食品安全这样一个管理委员会，这是新增的，我看可能是主要是回应我们前面讲到的，对食品安全，整个监管在体制上要逐步进行调整，就是由原来多部门分段的监管模式，在逐步转向一个协调的统一的监管模式。

　　李小萌：李先生，我知道您第三稿都已经很熟悉，看到第四稿大概的草案之后，你觉得变化比较鲜明是在哪里？

　　李方午：我特别明显感觉的就是，关于这个产品的一个推荐，过去只是对于一些产品检验机构，以及一些质量机构，还有就是消费者，特别指出的就是消费者协会不能进行食品的推荐，这一稿上，我们发现增加了食品行业协会，也不能进行推荐，所有这些可能都与这些行业组织或者是检验机构，它们本身某种权威性，或者代表性有关。这样的东西如果他来推荐，很有可能造成消费者信任这个产品，去购买这个产品，这里面如果出现一些问题，可能带来的危害就会比较大一些。

　　李小萌：因为时间的关系，其实关于明星代言广告，会承担连带责任这一条，这是现在关注和讨论最高的，我们把更多的内容留到后面说，我们把下面这三条先做一个逐一的分析和解读，像违法企业既受到行政和刑事处罚，同时又承担民事赔偿，优先民事赔偿责任，这里面体现了立法一个怎样的理念，我们可以理解其实是把受害人利益摆在前面了，对吧？

　　王锡锌：因为一般情况下，我们讲这个产品，食品发生事故的时候会涉及到一个侵权责任，侵权责任是民事的一种损害赔偿责任，产品有问题，消费者受损，这个时候必须要承担的责任，但是这样的一种产品，如果发生了这种安全事故，可能又会，比如说违反食品安全的行政管理的一系列规定，这时候有相应的行政处罚、罚款等等这样一些责任。同时，企业可能会承担刑事责任，你要知道刑事责任当中也有财产法，比如说罚金，有的时候企业可能没有足够的资金来承担所有的责任，这个时候到底优先考虑谁，满足谁，保护谁的利益，这的确是一个立法在理念上优先考虑的顺序问题。我觉得包括第三审，三审稿里面，其实表达了这个意思，就是对消费者损害赔偿优先，这里面体现了我们立法，一个以人为本的理念。

　　李小萌：像这一条，对今后如果发生食品安全性的事件之后，进入到诉讼或者赔偿程序，会有什么样的改变吗？因为有了这一条的规定。

　　王锡锌：各种处罚，比如说各种对违法生产者、经营者的追责，可以是同时进入，比如说行政机关一旦发现食品企业在生产经营过程中有违法情形，它必须要采取一些措施，这些措施括责令停止、责令召回，当然有可能也要有一些罚款。政府这样的一个程中涉及到罚款，我们首先要考虑的，它可能有一个对消费者的损害赔偿问题。因此罚款这一块，我认为在将来的执法中，可能我们可以先行，但是并不意味着整个行政执法要先停下来，因为行政执法可能要一个制止这种违法行为继续的这样一个功能，因此在将来法律的这种法律，责任的救济上，我们在对于在产品事故，食品的安全事故进行赔偿的时候，首先应该要考虑尽快完善这样一种，针对消费者的侵权赔偿责任。

　　李小萌：来，我们再看看，从食品的源头进行全程的监控，详细内容还包括食用农产品生产企业和农民专业合作经济组织，应当按照依照食品安全标志和国家有关规定使用农药化肥，生产调节剂、兽药等等，同时建立食用农产品的生产记录制度。李先生，关于这个农产品生产记录制度，它会对于这种食品的安全性起到怎样一个更高的保度护？

　　李方午：我觉得我们能够从源头来发现一些问题，因为从三鹿奶粉这个事件来看，问题虽然最终出现在奶粉，但是它最核心的问题是来自于奶源，如果我们对整个事件的整个过程，如果不能从源头进行抓起，实际上我们不能够真正地解决问题，而从源头抓起才可能防患于未然，才可能是我们这次立法非常重要的一个精神。

　　李小萌：像记录制度，究竟大概会是怎么样的执行？这个记录能全程跟踪农产品吗？

　　王锡锌：目前看来我觉得会非常困难，我同意刚才讲的，因为我们许多食品的监管的确是需要贯穿从农田到餐桌这样一个全流程，无缝隙监管的理念，而且源头可能更为重要，而许多监管问题恰好容易出现在源头，比如说我们现在各种各样的水果，可能有很多农药超标残留，化肥的超标残留，这些对身体的影响会很大，但是这种食品是直接食用的农产品，它的监管没有经过一个所谓的生产加工环节，而且考虑到农产品的经营是分散化的，集约化程度很低，所以这种监管的确是非常困难，许多食品安全事故可以追溯到源头，我想在这里必须要有一个流程的监护，但是流程的监护在目前情况下，登记制度，我首先可以设想它很难操作，第二，如果要操作，成本会非常高，这涉及到因为我们集约化程度太低。所以最近网络上有一个消息，我不知道主持人关注到没有，但是我们关注到，而且我觉得它非常重要，就是互联网方面的一家，他提出来养猪，为什么要养猪呢，因为我们知道猪肉是我们主要消费的肉类产品，但是猪肉里面添加各种各样的不必要的物质太多了，比如瘦肉精，前一段时间，广州发生瘦肉精中毒的事件，怎么来监管，当然我们有监管部门、农产品部门、检验部门，但是这个监管，应该说由于它的生产过程本身过分地分散化，成本会非常高，所以这种登记制度提出来，我觉得是一个重大的进步，是对问题的回应，如何做好这样一个登记制度，我觉得一方面是要在技术上要有所落实，第二，对我们的生产模式提出了新的要求。

　　李小萌：这就是当IT碰到农产品，也许我们的餐桌更安全。

　　王锡锌：对。

　　李小萌：来看刚才说的，第四条就是在第四稿增加进来的，建立这样一个食品安全委员会，来协调各有关监管部门，相关的监管部门都有哪都些？跟食品安全有关的，我们可不可以数一下。

　　王锡锌：老百姓就是说，八个大盖帽管一头猪，我们现在看到这个以前，如果都涉及到，至少有这些部门，卫生行政部门、工商管理部门、产品质量监督部门、检验检疫部门、海关，因为进出口这一块涉及到海关，还有食品药物监督管理局等等这些部门，工商在这个领头领域，都涉及到。

　　李小萌：像这样一个安全委员会的建立，能不能够解决八个大盖帽的这个问题？分段管理的问题，能不能真的立竿见影？

　　李方午：我觉得只是一个进步，只能这样说，从法案的修改草案上来看，是由这些行政机关的一些代表，再加上一些专家、一些相关的人员来构成这样一个委员会。这个委员会，能不能就把八个部委全部都协调起来，我觉得这个有一定的难度，但是不管怎么说，我们起码是已经看到了，分段管理本身可能会带来的一些问题，各自为政或者是有的时候在一定的情况下，甚至会有一些推托扯皮的问题，可能为了调节这样一个现象，组成这样的一个委员会，我觉得毕竟是一个进步，就像刚才说到的记录制度一样，真正靠谁来监督这个记录制度能够执行下来呢，如果说我们大量地增加管理人员，这不符合小政府大社会的发展趋势，实际上还需要靠社会的一个自律，同时也是刚才王老师所说的，要改变这样的一些体制，才能够解决一些问题。

　　王锡锌：应该说这次的这个新增加的这个机构，它的级别更高，它是在国务院内部设立这样一个议事协调的结构，这个机构，当然这次经过四稿设定这个，是对三审的一个推进，因为三审，我们讲到是由卫生部来协调，已经由卫生部来协调三家，协调质检部门、工商部门以及药监。这一次为什么要在卫生部层面上再设一个，我认为这是立法者意识到了分段式多部门的这样一种监管体制，现在必须要调整，我认为从监管层面来说，这是一个最核心的问题，因为这个监管带来很多问题，首先它有很多负面性，各个部门要衔接，现在尽管是铁路警察，各管一段，我管好我这里，比如说奶粉，我们说具体的，奶粉事件查处，如果在这个仓库里面，那是质检部门去干的，到了超市上是工商部门，因为我管流通，这时候如果我发现那一块，我又不能查，怎么办？效率大大下降。

　　李小萌：好的，我们现在进一段广告，广告之后，我们将讨论的是，有了这样的法律，我们将来会看到怎样的明星代言的食品广告。

　　李小萌：欢迎回到正在直播的《新闻会客厅》，如果有了将来立法成功的这种《食品安全法》以后，明星在代言食品，如果出现了安全性问题，将会承担连带责任，先要解读一下连带责任是怎么样的一种责任。

　　王锡锌：连带责任，从法律上来讲，首先它是从《民法》上的一种，关于债的一种责任分担方式，通俗地说就是共同承担责任，是捆绑在一起的，它是一个以上的人对某一个债务共同承担责任，债务人之间有连带关系，对于外部的人来说，我可以找其中的任何一个人，要求他承担全部的责任。

　　李小萌：像三鹿奶粉，如果用这样的奶粉来套用，就是说受害人可以直接去起诉某个明星代言人，让他负责全部的。

　　王锡锌：让他承担所有的责任。

　　李小萌：那很严重。

　　王锡锌：非常严重，后果很严重。

　　李小萌：我们不妨假设一下，如果一个明星，他既要接一个食品的广告，又要不会出现后来的连带责任，他应该怎么样做，才能够敢于签下这个合同，敢于去接这个广告呢？

　　李方午：我看了这个初稿以后，我的感觉是这样，现在的食品广告，这个安全法案本身设置的条件还不是很高的，它说的是什么，是说如果你代言了违反食品安全标准的产品、食品，造成消费者的权益受到损害，你要承担连带责任。这里面一个非常重要的东西就是违反食品安全标准，这个安全标准如何来界定？我们打个比方，像三鹿这个广告违不违反，如果我再代言它的时候，他违不违反。

　　李小萌：违不违反？

　　李方午：违不违反，我认为它不违反，就目前看它不违反，为什么呢？因为你当时检测的条件和你检测设置的办法，使它在检测的过程中是合格的产品，不是不合格，为什么不合格，是因为它把对蛋白质的检测，用检测蛋来代替，这样导致了那些添加这些物质在里面，用蛋一检测，合格。对于我来说，我要是一个明星，或者我就是随便一个个人做代言，我只能看它的代言报告，我不可能去了解更深入的细微的地方，连我们的检测部门都过了，所以这个时候，我觉得他也不应该承担这个责任。按照现在这个规定来说，他也不应该承担这个责任。这一点非常至关重要的就是，怎么让代言人知道这个产品是符合安全标准的，食品安全标准。

　　李小萌：这个很困难的，把这个检验合格的证明拿来不就是行了吗？

　　李方午：我觉得困难在什么地方呢？这里面涉及到我们国家检验制度的一个问题，究竟对于食品的，包装食品或者散装食品，究竟实行的是抽检制度，还是送检制度，如果我实行送检，我们都可以经常看到的，你看检验报告最下头有一条，本检验报告仅对来样负责，来样就一包，就一包奶粉合格，那不能代表我那一箱合格，更不能代表其它那一批合格，这样可就麻烦了，我怎么能知道你未来那些批都合格，所以我觉得这个是一个问题。

　　李小萌：您说这个标准并不高，因为您毕竟是广告协会，是不是在给明星卸包袱？

　　李方午：也不是，我们的前提，我觉得这个法里面应该增加如何进行操作，比如说符合卫生标准是如何进行操作的，如果说这个安全标准是进行抽查，抽查的结果，证明这个产品合格，那我就可以代言，因为它符合了。

　　李小萌：王教授，您同意李先生的解释吗？老百姓可能会说，都出这么大的事，您还说他是符合安全标准的，我还不能够起诉它。

　　王锡锌：我想首先我们都要意识到，我们都需要对自己的行为负责，但是负责并不意味着，你要把一座山，把所有的问题都自己扛，把所有问题都自己扛，这里涉及到，你的理在哪里。第二，你怎么去落实，如果我愿意扛，但是落实不了，那也是空的。因为法律我觉得不是喊口号，而是最重要要落实的，如果我们在这个前提下，我们来看这一次，关于明星不得代言广告，或者代言广告承担连带责任，这是我们一种通俗的解读。事实上这次四审的条文已经讲到，是社会团体，或者其它组织个人，请注意，所有的人，在广告中推介不符合食品安全的食品，使消费者权益遭受损害的，应与食品生产经营者承担连带责任。这里面，明星只是我们讲的，通常意义上，明星因为是稀缺资源，他具有更大的这样一种市场放大效应，所以明星代言广告实际上是一个普遍性的事实。代言广告肯定要承担责任，这个责任，我从各个国家来看，首先如果你代言广告，你必须是要诚实，所谓诚实就是，你代言某种食品，你应该吃过，你不能自己不吃，然后去代言食品。在美国，原来摇滚巨星迈克尔•杰克逊，他原来曾经代言百事可乐的广告，说这个百事可乐好，但是有人后来发现，迈克尔•杰克逊从来不喝百事可乐，所以所有的人都谴责他，要承担责任。这里面最大的问题是什么？你不诚实，你没用过的东西你说他好，你凭什么。

　　李小萌：但是这恰恰就是说，仅仅面临的是一个谴责，现在的法律规定是说，如果出现问题，你可能要承担和企业同样的责任。

　　王锡锌：是，所以我讲的一个层面上，就是我们要承担责任，这个责任包括你良心上要受到谴责，社会要对于道义上的谴责，但是这种谴责对于这种公众人物来说，因为老百姓不喜欢你了，甚至没有利益了，你的市场价值就缩水了，他会有一种损失的。第二，我觉得明星在代言广告的时候，他肯定不能夸大，如果你夸大了，当然要承担。第三，必须要合理注意的义务，你必须要合理注意，比如说你说你的产品好，你让我给你推介，你的证明是什么，你告诉我相关的信息，通常来说，当他履行了这样的一些责任之后，他的责任应该是有限的，而不是捆绑式连带的，为什么捆绑式连带的责任，可能很难落实。前面我讲到，就是从理的问题来讲，可能连带责任，我认为这次立法性可能代表一种立法者的决心，但是这个决心能否转换成现实的制度运行，我觉得有障碍。

　　李小萌：像这一条落实起来很难吗？如果真的出了食品安全事件，受害人直接把明星成为连带人告了，那不是成立了吗？

　　王锡锌：不，落实起来首先，当你追究责任的时候，明星个人就会质疑，你说我不符合食品安全标准的，只有在这种情况下我承担责任，什么叫符合标准，如果这个企业拿了产品来，让我给他代言广告，他告诉我，我有所有的合格检验证书，这些检验证书都是我们前面讲的，专门的监管机构他去做的，这是他的责任，他已经给你发了合格，让我来代言，你让我来判断是否符合安全标准，这不是我能够完成的事。第二，连带责任是什么，我可以让这个明星承担所有的责任，但是我们知道，食品安全事故有时候造成损害，赔偿数额是天文数字，你早这个明星，他事实上不可能，不可能赔偿，最后你还是去找生产经营者，甚至有很多时候，我们整个行业协会，甚至整个社会，都要有一种救助的义务，所以这时候，受到损害的消费者只去找明星，好像看起来程序上很容易，但是你要不到钱，这个钱完全不够，所以说从结果来说，我想这样的条文如果不细化，如果不进行一个具体的一些标准跟进，恐怕也是很难落实的。

　　李小萌：恐怕观众朋友听了这段您的解释之后，可能会说，本来看到这个规定之后还挺同情明星的，是不是个人能承担这么多，现在看来对他们的压力也不是那么大，是不是也不是想象中那么严格了。

　　王锡锌：我认为最好的约束是合理的约束，我前面强调一个诚实信任，合理的注意义务，其实我们的广告代言人，从三个方面来注意，我觉得这是公平的，同时也可以使我们社会有一种诚信，有一种公平的感觉，我们现在所痛恨的，不是说明星的代言广告，而是明星夸大误导某些产品，这就涉及到诚信的问题，这也涉及到良心的问题。

　　李方午：刚才王老师说的这个，我觉得也确实是这样，我们应该要求明星们，或者要求代言人们，是他最基本的一些审查义务，也就是刚刚说到的合理的、审慎的，这样一个审查，本着诚实信用的原则，来进行这个代言。在这个方面，他只要进行这样相关的形式审查，而不是要求他去做相关的实质审查，如果要对他要求做这种实质性审查，我觉得明星恐怕做不了，恐怕连一些专家也做不了。

　　李小萌：我们并不是想看到接下来明星大量撤出食品广告，这样的一个未来，不一定是这样发生。

　　王锡锌：我认为他们会更加理性化，不是在这种利益的面前，完全是从这个利益角度出发，因为这个时候给他了最好的成本收益分析，你可以去挣钱，你可以去代言，但是你会有相应的责任，而这种责任我刚才说了，从这种标准的要求是合理的，所以我们也是可以落实的。另外关于这个连带责任问题，我们这次讨论的核心就是连带责任，其实我在以前发表过一个观点，就是对于这些个人代言药品，我是主张连带责任的，为什么？这就引出一个问题，为什么代言药品和医疗服务要负连带责任，而代言食品却不需要承担连带责任，我认为我们需要看个人所代言和推荐的那种商品的特殊的一种特质。对药品和医疗服务来说，我们知道，它不是每个人必需的，而且它对于人身健康等等有更重要的影响，比如在很多国家，医院是不能做广告的，处方药是不准做广告的，因此根本不存在明星或者非明星做广告的问题。食品可能有更广大的受众，而且这个市场本身，它可能有一个不断的更新换代，营销的方式也会是多种多样的，所以我觉得立法者在这一点上表现出来，对于民众关怀的心态，完全值得肯定，但是立法的方式如果过了，我认为过犹不及。

　　李小萌：明星个人代言，有可能承担连带责任，但是人们也对比了另外一条规定，像您前面也说到了，就是当一些食品检验，承担食品检验职责的机构，食品行业协会，包括消协，只说了不得以广告或其它形式，向消费者推荐食品，但并没有说承担怎样的责任，所以有人说，这是不是体现了一种，厚代言人而薄监管者这样的一个嫌疑。

　　李方午：我估计这一次应该进行调整，这个在第三稿的时候，已经很多委员提出这个问题，就是说第一节，它那一条的第一节只进行了，就是说不得怎样去做。但是第二条是说，哪些另外一些机构和个人不得做，同时要承担责任。这一次在第四稿的调整中，我觉得是会把这个进行改变的，不可能不承担责任。

　　王锡锌：这样的一些机构，像检验检疫机构，它本身最重要的就是中立性，如果你不中立，你就无法产生公信力，因为你检验检疫是要产生公信力的，否则你盖了个章，我不相信，因此你来推荐这个食品。