《瞭望》文章：区域协调战略升级
进一步推动区域协调发展，是中央部署按照科学发展观的要求、在经济社会发展方面要突出抓好的工作之一，是当前我国经济发展重大战略任务
文/白津夫
我国区域发展不协调是自然、历史、经济等多种因素共同作用的结果。
特别是作为区域发展“短板”的中西部地区，以其后发优势呈后来居上的发展态势，一些增长指标连续超过东部地区，对缩小地区差距起到了积极的推动作用。一是在增长速度上，中西部连续3年领先东部。2008年规模以上工业增加值中西部增长17%，东部增长11%左右；二是在城镇固定资产投资上，中西部也呈领先之势。2008年中部增长33.5%，西部增长26.7%，而东部增长21.3%；三是在产业发展空间、市场需求和要素资源及环境条件方面，中西部显现出更大的后发优势。
区域发展协调是相对的，不协调则是常态，区域经济正是在均衡与非均衡中不断发展的。在保增长、保民生、保稳定过程中，如何把推动区域协调发展放在突出位置，为经济平稳较快发展提供强有力的支撑，是各方要继续破解的大课题。
不平衡、不协调、不可持续的
主要问题
当前，区域协调发展面临的突出问题，主要是区域发展差距仍比较大。根据统计数据分析，地区差距主要表现在：
发展水平差距继续扩大。用人均生产总值来衡量，1978年东部地区人均生产总值是西部的1.86倍、中部的1.56倍，到2007年分别扩大到2.39倍和2.05倍。
经济总量差距拉大。东中西部地区生产总值占国内生产总值的比重，由1978年分别为50.3%、29.06%和20.63%，到2007年分别为59.27%、23.36%和17.37%。东部地区的比重不断上升，中西部地区相对下降。从经济增长的绝对值来看，东中西部的差别也较大。据初步测算，2008年东部规模以上工业增加值约8万亿元，比中西部之和还高出约3万亿元。
实际投资量差距较大。2008年中西部合计完成全社会固定资产投资8万多亿元，比东部少近5000亿元。在新一轮保增长投资中，虽然覆盖了全国各个区域，但是由于东部的产业集群优势，成为投资和产业振兴受益最大的地区。
区域收入差距较大。从分地区城镇就业人员平均劳动报酬（2008年1－3季度）来看，2万以上主要是东部地区，其中北京38977、上海35639、天津26660、江苏21850、浙江23294、广东23188、西藏30947、宁夏20564。而低于1.5万元的主要是中西部和东北地区，其中黑龙江14620、江西14993、河南14329、海南14850。
而且，在新一轮投资增长中，地区差距有拉大趋势。
由于东部地区经济外向度较高，比较早受到国际金融危机影响，国家为帮助这些地区企业渡过难关，采取了一些应急性救助措施，更多惠及东部这些地区，包括保增长所采取的重大投资，也多集中在东部发达地区。加上东部地区本来经济实力就比较强，自救性投资规模远远超过中西部的投资。可以预料，经过这一轮大规模投资和产业转移，东部地区无论在经济规模上，还是在结构改善上，都形成新的优势，势必会进一步扩大与中西部地区的发展差距。
除了地区发展差距之外，当前还存在一些影响区域协调发展的深层次问题。
地区保护主义抬头，影响生产要素跨区域合理流动。在目前的经济体制条件下，各行政区域实际上成为经济发展的重要单元，政府事实上承担着本地经济发展的重要责任。正因为如此，各地方政府以“我”为主，着力强化经济发展目标，着力提高自我发展能力，着力实现比较优势最大化。在竞相加快发展的同时，必然要形成一定程度的竞争，各自追求利益最大化的结果，有可能诱发地区保护主义行为。最近，为保本地经济增长，有的地方出台“购本地货”的优惠措施，还有的提出优先保证本地居民就业等，就是比较典型的地区保护主义。
区域无序开发，影响资源的优化配置。由于国有资源分布于不同行政区域，导致这些资源事实上被行政区域化。有的地方对于存在于本区域的国有资源采取越权审批、化整为零审批等多种手段，把本应由国家统一规划开发的宝贵资源转让给不同开发主体，分割成多个资源区块，通过无序开发，从中谋利。不仅造成资源严重浪费，也导致无序竞争、重复建设和一系列环境问题。
区域协调机制不健全。特别是财税体制仍需完善，财政转移支付还需进一步规范，目前专项转移支付名目繁多，一般性转移支付规模偏小。按照形成主体功能区的要求，完善区域政策，调整经济布局，还需要在机制上进一步完善，如资源和生态补偿机制就尚未形成。
公共服务均等化差距较大。由于公共服务需要加大政府投入，一些地方政府缺少应有的财力，从而缺乏提供基本公共服务的能力。这种由经济发展程度的差别导致基本公共服务的差距，经济发展水平决定基本公共服务水平的情况，仍有进一步扩大的趋势。尤其是在中西部地区，地方平均负债水平比较高，有的地方政府连正常开支都难以为继，不可能保证基本公共服务的大规模投入。
区域合理分工尚未形成。由于长期的粗放式经济增长方式的影响，使得东部沿海部分地区过度依赖外部市场，单纯依靠廉价的劳动和土地要素维持一段时间高增长。一些地区经济的集聚已经与当地资源承载能力不相适应，造成能源、资源过度紧张，环境问题日益严峻。有的城市由于追求经济快速增长，盲目开发、滥上项目，导致无地可批、水资源枯竭、生态系统整体功能退化，生存和发展受到威胁。而中西部地区丰富的劳动力、矿产资源、土地资源以及良好的产业基础，却没有得到合理开发利用。
缩小区域发展差距五策
当前，推动区域经济协调发展，首要的是缩小地区发展差距，通过政策支持、区域互动和加快提高欠发达地区自我发展能力，创造条件逐步缩小区域发展差距。
其一，加大国家政策支持力度。
按照区域总体战略和形成主体功能区要求，把各项政策落实到位。健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，赋予地方以更大的发展自主权。推进财税体制改革，完善和规范财政转移支付制度，重点支持中西部贫困落后地区加快发展。要建立完善生态环境的补偿机制，对以生态环境保护为主的“限制开发”和“禁止开发”地区，要及时补偿到位。建立和完善资源地区的利益分享机制，使这些地区能够在资源开发和生态环境保护中获得合理的回报。
其二，推进实现基本公共服务均等化。
当前，实现基本公共服务均等化，要从基础做起，国家通过加大对中西部地区基础设施投入力度、加大社会事业投入力度，加大社会保障的投入力度，使这些地区尽快补上基本公共服务方面的欠账，缩小与发达地区在基本公共服务方面的差距，这是实现均等化最起码的要求。在此基础上，对于新增公共服务投入要统筹规划，适度向中西部倾斜。
其三，发挥东部地区的带动作用，支持中西部地区加快发展。
通过产业转移、投资合作等方式，带动中西部地区产业发展。加强政策引导，推进东部沿海地区加工贸易企业向中西部定向转移，以产业园区为依托，促进节约土地，集约发展。引导加工贸易企业延长产业链条，鼓励就地解决料件，利用当地资源进行深加工。同时，中西部地区要大力发展中小企业，在增强配套能力的同时，增加吸收就业能力。
其四，鼓励全民创业，提高欠发达地区自我发展能力。
从不同地区的发展来看，发达与落后可能会有许多原因，但创业是其中最重要的原因。一些地方之所以长期发展不起来，从外部条件说，可能是资源禀赋差、投入不足；从内在条件来说，主要还是缺乏创业环境，民众参与创业程度不充分、个人创业本领短缺、创业能力不足。相反，一些发达地区经济加快发展、整体富裕程度提高，恰恰是全民创业的结果。发展源于创业，只有让创造财富的源泉充分涌流，使创业活动得到充分的保证，经济才能蓬勃发展，社会才能和谐进步。
为此，要实施更加积极的创业政策，首先，建立创业支持制度。通过风险投资、创业援助、贷款担保等，完善支持创业的政策体系。其次，要加大对创业的投入力度，特别是在创业能力培训上，要增加财政支出比重。由政府主导、社会协同，全面提高创业者的创业能力。第三，要实施鼓励创业的政策，对于创业活动给予税收优惠和一定的补贴与奖励。第四，要支持中小企业发展，为全民创业提供平台。
进一步增强区域发展的协调性
我国已经进入推动区域协调发展的重要阶段，就是要从过去优势地区优先发展，转变为全面协调可持续发展。为此，要按科学发展观的要求，在实现经济又好又快发展的同时，促进加快形成城乡、区域协调互动发展的格局。
进一步优化国土开发格局。
党的十七大提出优化国土开发格局的要求，这是从我国资源开发与区域发展的实际出发，统筹区域发展的新思路。我国国土开发格局经历了由计划分工主导向市场优化方向转变的过程。改革以前，国土开发格局更多地体现了计划分工的要求，体现了与行政区划相重合的特点。改革以来，随着计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，对计划分工条件下的国土开发格局进行了调整，发挥市场在资源配置中的基础作用，重新区划国土开发格局。
首先是以倾斜式发展模式取代均衡发展模式，把政策和资源优先投放于东部沿海地区，通过这些地区的率先发展来带动其他区域的发展。这是发展中国家的通常做法，也是发展的次优选择。实践证明，倾斜式发展符合我国的实际，取得了积极的成果。
其次是打破行政区划的界限，构建资源共享、优势互补的各类经济区，增强了区域经济的活力和带动力。经济区域的积极调整，为进一步优化国土开发格局奠定了基础。但是，由于我国国土面积广阔，资源分布不平衡，加上不合理的开发行为和生产活动，加剧了国土开发中的矛盾和问题。
优化国土开发格局，就是要在调整国土开发格局的基础上，按照资源、环境与人口、经济相均衡的原则，统筹规划、优化开发、合理布局。引导人口相对集中居住，产业相对集聚发展，形成以开发区为重点的新型工业化发展模式，以城市群为主体形态的城镇化发展模式，构建均衡、和谐、高效和可持续的国土开发格局。
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