区域发展差距仍然比较大 区域协调战略将升级

　　全面推进区域合作，引导生产要素跨区域合理流动。

　　现代信息技术使全球联系畅通无阻，而产业分工的深化进一步使世界变平。

国际化催生了生产要素国际组合与区域合作新模式，从跨国公司、战略联盟到区域共同体，从贸易自由化到生产国际化、从离岸生产到离岸经营，各种国际合作机制和机构应运而生。在国际化的背景下，区域经济合作正在朝着紧密化、一体化方向发展，统一市场、战略同盟、共同发展，成为区域合作的主题。

　　一体化不仅增加了基于市场的贸易和金融流动，而且在制度的融合上还广泛涉及贸易政策、法律法规、税收制度、产权形式和其他各种调节制度。为此，要遵循市场经济规律，突破行政区划界限，形成若干带动力强、联系紧密的经济圈和经济带。通过区域经济一体化促进区域发展均衡化，也就是在经济区内以发达地区带不发达地区，形成区域整体发展，引导生产要素跨区域合理流动，核心是促进人流、物流、资金流加快流动。

　　首先是产业一体化，重新规划区内产业发展，以资源优化配置、效率最大化为原则，加强产业分工合作，形成区内产业的有机联系；其次是市场一体化，形成区内市场资源和要素的有效组合，促进贸易顺畅发展，要素自由流动；第三是基础设施规划建设一体化，形成区内公共资源共享。

　　当前，区域合作正在不断深化。继珠三角地区改革发展规划出台后，北部湾地区发展规划以及其他地区的合作发展规划正在酝酿之中，这对于推动新一轮区域资源整合和区域经济一体化具有重要推进作用。

　　走中国特色城镇化道路，促进大中小城市和小城镇协调发展。

　　首先，要坚持走中国特色城镇化道路。中国的特殊国情决定了我们不可能完全照走西方城市化的道路，也不可能走传统城市化的老路，即农村人口单纯向城市流动，人口向少数大城市规模集中。这对我们这样一个农业人口占较大比重的人口大国来讲，并非明智选择。走中国特色城镇化道路要按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展。

　　其次，要以增强综合承载能力为重点，以特大城市为依托，形成辐射作用大的城市群，培育新的经济增长极。引导城市群之间有序竞争、相互协作、共同发展，使城市群成为现代服务业、现代工业、现代农业的龙头，成为要素集聚、产业集群、经济集约的增长高地，从而更好地发挥带动区域发展、支撑全国发展的作用。

　　统筹城乡产业发展。

　　推进城乡一体化重要的是统筹城乡产业发展，通过城乡产业相互融合，促进经济结构调整与优化，这是经济成长新阶段提出的新要求。随着工业化和城镇化的推进，我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。

　　从世界发展来看，当一个国家工业化发展进入中期阶段，就具备了工业反哺农业、城市支持农村的条件，并且农业和农村发展迫切需要工业的反哺和城市的支持。发达国家的经验表明，当人均GDP达到1000美元时，就进入工业化中期阶段并开始实行反哺农业的政策。许多国家在这一阶段大规模反哺农业、支持农村，实现了城乡经济协调发展。相反，有一些国家没有及时调整发展战略，则导致城乡发展失衡、社会矛盾突出。

　　我国人均GDP已经超过3000美元，工业化整体上已经进入中期后半段，在城乡产业发展上，开始从工业化初始阶段靠农业积累资金支持工业发展、靠农村支援城市建设，转向工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展。

　　目前，我国统筹城乡产业发展的条件越来越充分。

　　以城市为中心产业集聚发展的扩散效应增强。对于带动农村产业发展，加强城乡产业内在联系，促进城乡资源共同利用、产业相互支撑发挥积极作用。

　　农村产业水平提升，加强了与城市工业的互动。工业化提升了农村工业水平，以乡镇企业为代表，其规模实力增强、技术水平提高、产业和产品结构进一步改善，对接城市大工业形成较强的配套能力。

　　现代技术对城乡产业融合起到催化作用。新技术改变了原有产业分类，促进了工业与农业的融合和新产业发展，既包括直接以农产品为原料的深加工产业，也包括农业转型为工业，如把种植业与能源工业直接联系在一起的生物制能源产业。这些新产业的形成，打破了原有产业界限，促进产业在更深层次上融合发展。

　　服务业对于统筹城乡产业发展起到了衔接作用。服务业特别是生产性服务业，是产业之间联系的重要纽带，也是产业与市场相连的重要载体，服务业的大发展对于有效衔接工业与农业、促进城乡产业统筹发展发挥重要作用。此外，农业技术集成化、劳动过程机械化、生产经营信息化，以及农业产值比重降低、农村土地承包经营权合理流转、农村劳动力大量转移到城市产业；加上城市产业发展的空间限制、要素成本不断增加、能源资源和环境压力增大，这些因素对于统筹城乡产业发展也起到了助推作用。

　　为此，需要调整发展思路，从统筹城乡产业发展新阶段的要求出发，以促进产业融合为重点，以效益最大化为目标，整合城乡产业资源、协调城乡产业分工，优化城乡产业布局，完善城乡产业体系，促进城乡产业有序发展。

　　一要统筹城乡产业规划。把城市整体规划与城乡经济发展结合起来，统筹城乡建设规划和产业规划，推动城乡一体发展。二要统筹城乡产业开发。实行工、农、三产综合协调开发，把工业发展和农业、服务业发展协调起来，使工业化成为推动农业现代化和推进现代服务业协调发展的动力。通过大力发展服务业来对接第二产业和第一产业，促进服务业向第一产业延伸、与制造业相互融合。通过建立链接三次产业、沟通城乡，融研发、科技于一体的贸工农产业链，加强城乡产业的联系与互动。三要统筹城乡产业结构调整。立足“专业分工、错位发展”，优化产业结构，壮大一批优势产业、扶持一批新兴产业、提升一批传统产业、催生一批高新技术产业。促进产业横向联系和纵向一体化，形成更加紧密的配套体系、协作关系。□

　　《瞭望》文章：调整区划格局协调区域发展

　　行政区域和经济区域的关系从根本上说是上层建筑与经济基础的关系。行政区域应以一定的经济区划为基础，使行政区划与发挥区域优势相结合，与实现区域经济发展战略相结合，与依托中心城市组织合理的经济网络相结合。

　　一般说来，行政区划一经确定，就会反作用于经济区域的发展，成为促进或者阻碍经济区域发展的重要因素。因此，在以改革和发展为时代主题，以经济建设为中心的新的历史时期，为了更好地协调经济和社会的发展，一方面，行政区划应以经济区划为基础，适当调整行政区划及其建制；另一方面，经济区划应尽可能保持一定行政区域的完整性，力求行政区划与经济区划的协调与统一，这是我国地方体制改革的重要方向。

　　区域经济学的理论认为，区域利益获得机制与规则是区域经济关系形成与演变的基本原因。区域框架作为趋于制度的基础是区域经济关系协调的中心。在缺乏基本的制度基础时，政策与规划本身很难科学化、合理化。而区域制度基础的完善有两个标志，即区域管理机构设置合理和区域划分框架明确合理。

　　中国迄今为止尚无真正意义上的区域规划与政策，除了规划与政策本身的不完善之外，制度缺陷是这一问题的根本原因。

　　第一，中国没有形成完善的区域制度基础。区域规划与政策，既是政府的工具，也是政府的职责，无论其制定，还是贯彻与评估，都需要政府机构来负责。许多中央政府部门涉及对地方的管理，其中有许多涉及地方发展援助，各部门有一些资源，但几乎无一部门拥有立法意义上的区域规划与政策资源，无一专门协调区域管理的机构。

　　第二，目前的行政区域划分框架不能适应区域管理的要求。例如目前的行政区域划分并没有完全遵循“以经济建设为中心”的原则，行政区域划分与经济区域相分割的现象十分普遍，阻碍了经济的发展。

　　第三，区域管理手段残缺不全。区域管理除了制定规划与政策等基础工作之外，还必须有规范和施行的保障手段。中国除贫困地区、老少边穷地区有一定的扶持手段之外，其他区域的规划与政策工具十分缺乏，现有的财政金融资源为许多部门所掌握，各部门缺乏统一与协调。目前，对于区域或者地区的援助大多数采取的是自主方式而非自动方式，这给地方政府甚至个人寻租留下了极大的空间，也是滋生腐败的一个温床。

　　第四，缺乏有效的监督与评估机制。既然区域规划与政策的制定者和执行者都不明确，那么，监督规划与政策的实施则更是无从谈起。

　　区域管理是政府的职责，需要适当调整行政区域格局，建立和健全区域管理制度。□（文/张步峰熊文钊）

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