广东法院全国率先推行执行实体审查新模式

　　人民网广州3月25日电 （记者吴冰、林劲标）今后，执行案件当事人如果向法院提出不予执行仲裁裁决或者追加、变更被执行人申请，将统一由法院的审判部门负责作出裁决，不再由执行部门自审自查。记者今天从广东省高级人民法院新闻发布会上了解到，广东法院系统将在全国率先推行执行实体审查模式改革，将执行程序中涉及到实体权利的审查事项从执行部门剥离，统一交由审判部门负责，执行部门只能执行审判部门的裁决结果。

　　审执不分：执行法官身兼“运动员”又当“裁判员”

　　强制执行是执行机关强制生效法律文书确定的义务人履行义务的行为。执行法官的职责就是按照生效裁判执行，但旧有的执行权运行模式中，赋予执行法官实体裁判权，执行法官既是执行官又是裁判官，既是“运动员”又是“裁判员”。比如，在执行程序中，债权人申请追加、变更被执行人，司法实践中的做法是由负责执行的法官或者在执行部门另外指定其他执行法官直接作出追加、变更被执行人裁定，立即实施强制措施。这样做的结果是，案外人一旦被追加为本案的被执行人，那么就意味着他没当被告就直接当了被执行人，同时意味着其原本应该享有的诉讼权利被剥夺了。这种由执行部门包办实体审查权，不经过庭审质证、认证，就“一竿子插到底”的模式在实践中一直存在争议，被追加进来的当事人常为此投诉、上访，而由于缺乏制约监督，也可能造成执行权的滥用，损害案外人的合法权益。

　　广东高院党组副书记、常务副院长陈华杰用“医院看病”妙喻审判和执行的关系，“这就好比去医院看病。医生经过一番"望闻问切"后开一个处方送给药剂师。而药剂师发现处方上的药没货或者漏开一味药，按理应退回医生重开处方，而不能按自己的想法直接抓药。如果药剂师直接抓药的话，估计病人是万万不敢吃的。这里的医生就好比是审判法官，而药剂师则是执行法官，处方好比是判决书。”药剂师不能越权开处方，而执行法官同样不能“越位”裁判。

　　为解决这种“审执交叉”的问题，自去年6月份开始，省高院就召集了在立案、审判、执行等多个业务部门的资深法官组成专题调研组进行研究论证，而该课题也在去年被最高法院确定重点调研课题。

　　通过调研发现，“审执不分”主要集中在两个问题：一是执行程序中当事人申请追加、变更被执行人的审查问题；二是当事人申请不予执行仲裁裁决案件的审查问题。比如双方当事人约定他们之间发生纠纷时由仲裁部门进行仲裁。法律规定，仲裁结果生效进入执行阶段后，被执行人可以依法申请不予执行仲裁裁决，若被法院裁定不予执行，那么他们之间发生的纠纷处理就要从头来过。对这两个问题的审查，都直接涉及了对当事人实体权利的处分，过去由执行部门自行审查，实际上是把审判权放在执行部门行使，是执行权的“越位”。对于这种旧有模式的弊端，陈华杰坦言：“执行人员在审查这类问题时，确实容易忽视给予各方当事人充分的诉辩对抗机会，审查结果也容易引发当事人、利害关系人的投诉。”

　　先行先试：实体裁决权从执行部门彻底剥离

　　要破解难题就必须解放思想，广东高院认为必须以科学发展、先行先试的勇气推进各项改革。在充分调研论证的基础上，广东高院制定了《关于办理当事人申请不予执行仲裁裁决案件的若干规定（试行）》（以下简称《不予执行仲裁裁决规定》）和《关于办理执行程序中追加、变更被执行人案件的暂行规定》（以下简称《追加变更被执行人规定》）这两个规范性文件，已于近期下发全省法院执行，正式推行将执行程序中的实体裁决权交由审判部门行使的改革。此举将有效解决以往执行工作中存在的“自审自执、执审不分”问题，同时有利于防止执行人员滥用执行权。

　　据了解，《不予执行仲裁裁决规定》明确规定：一方当事人申请执行仲裁裁决，被申请人在收到法院送达的《执行通知书》后，可以向执行法院立案庭提出不予执行仲裁裁决的书面申请。立案庭审查该申请符合立案条件，决定立案的，在规定期限内移送相应的民事审判庭审查。比如当事人因房地产纠纷由仲裁机构作出仲裁裁决后，债权人向法院申请执行，被执行人认为原仲裁裁决具有我国《民事诉讼法》第二百一十三条规定的不予执行的情形的，可以向执行法院提出申请审查，立案庭审查符合立案条件的，将由负责审理房地产纠纷的民事审判庭来负责审查。审判部门审查当事人申请不予执行仲裁裁决的案件，将由组成合议庭，按照审判案件一些程序和方法，给予当事人充分的诉辩对抗机会，并以此查明事实证据，作出相应裁决。

　　而《追加变更被执行人规定》则规定：执行当事人和利害关系人在执行过程中向法院提出追加、变更被执行人的，必须向法院立案庭提出书面申请，提交相应的证据材料。立案庭对申请作出审查后，符合立案条件的，根据具体情况将案件分别移送执行局或审判庭审查。其中，对不涉及实体内容的追加、变更案件的审查交由执行局负责；而对涉及实体内容的追加、变更案件的审查，则交由民事审判庭审查。为避免因不同部门审查可能带来办案环节多，效率受影响的问题，广东高院的文件规定此类案件审查的时间控制在40天之内。为保障裁决公正，文件规定执行当事人或利害关系人对法院所作的裁定不服，可以提出执行异议和复议。

　　对于广东高院两项改革，记者采访了广东省人大代表、著名律师朱列玉。朱列玉认为：“此举很好，有助于保护当事人合法权益。审执分离是科学设置执行权的趋势。规范法官自由裁量权不仅包括对审判阶段法官自由裁量的规范，也包括对执行阶段裁量权的规范。而执行就是对判决的执行，执行法官本质上是没有对实体事项进行自由裁量的权力。如果把实体审查裁决权放在执行部门很容易导致忽视当事人的陈述抗辩、申请调查、提供证据甚至复议上诉的权利，从而造成当事人不服裁决引发新的矛盾。而由审判部门进行审查，充分听取双方陈述、辩论，使得有关证据采信过程更为严谨，由此作出裁决则更容易被双方当事人接受。”朱列玉代表还表示，执行工作不是法院一家之事，而需要全社会的共同支持，尤其是政府部门要主动带头执行法院的判决。要根本解决执行难问题就必须从制度源头上找原因，不断健全执行法律法规、完善社会信用和破产制度等。

　　另注：《中华人民共和国民事诉讼法》第二百一十三条规定：被申请人向人民法院申请不予执行，人民法院经审查核实，具有下列六类情形之一的，裁定不予执行：（一）当事人在合同中没有订有仲裁条款或者事后没有达成书面仲裁协议的；（二）裁决的事项不属于仲裁协议的范围或者仲裁机构无权仲裁的；（三）仲裁庭的组成或者仲裁的程序违反法定程序的；（四）认定事实的主要证据不足的；（五）适用法律确有错误的；（六）仲裁员在仲裁该案时有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁决行为的。

　　附：粤高院党组副书记、常务副院长陈华杰、粤高院执行局副局长廖万春等就广东法院全国率先推行执行实体审查新模式改革答记者问

　　记者：请问广东省法院这次推行两项改革的背景是什么？

　　答：广东省高院决定在全省法院推行这两项改革，是在我们对法院执行工作科学发展要求的背景下提出来的。执行工作要科学发展，就要推行改革创新，把一些不符合科学发展要求的工作理念、体制、机制中存在的问题改变过来。推行这两项改革，先行先试，在全国率先把执行程序中的审判权放回审判部门，推动审执的彻底分离，符合科学发展的要求。为落实这项改革，我们把它纳入开展“执行治理年”活动，作为重要内容来抓，相信一定会取得良好效果。

　　记者：进一步深化审执分开改革的主要内容是什么？答：我们这次在全省法院进一步深化审执分开改革，主要内容是将执行程序中的有关实体裁决事项从执行部门分出来，交由民事审判部门审查处理。主要有两项改革：一项是把当事人申请不予执行仲裁裁决的案件全部交由民事审判部门审查；另一项是把申请执行人请求追加、变更被执行人的案件作出区分，属于程序性审查为主的简单案件，留在执行部门，把需要作较为复杂的审查工作的，涉及实体审查的案件交由民事审判部门审查。这两项改革都将在全省法院铺开。

　　记者：推行两项改革有什么重要意义？

　　答：在以往的执行权运行模式中，执行实施权和裁决权均由执行局行使。虽然我们制订了规范性文件，对执行局内部进行了分权制约，但还是达不到审执实质分开的效果。通常情况下，负责执行工作的法官和执行员更加关注的是执行效率，容易忽视对当事人尤其是被执行人和案外人所提出的免除执行、阻却执行进程的请求作充分审查，而且由执行人员执行，又由执行人员审查的程序往往得不到当事人、利害关系人的认可，容易引发申诉、上访。把执行程序中涉及对当事人和利害关系人实体权利争议的审查工作，从执行部门分出来，交由审判部门按照更加科学、更加严格的程序进行审查，有利于保障执行当事人和利害关系人的程序权利，也有利于确保审查结论更加客观、公平，获得更广泛的信任。

　　记者：两项改革的实施会不会影响执行效率？

　　答；应该说，效率和公正都是人民法院执行工作所要追求的司法目标。对债权人而言，他们希望法院加大执行力度，推进执行进程，尽快兑现生效法律文书赋予的权益；对被执行人和案外人而言，他们要求法院在依法执行中保护其合法权益不受损害，得到公正对待。因此，一项新的执行工作制度的建立，既要考虑效率，也要考虑公正的问题。两项改革是以保障执行公正、公平为目的的，但我们在制度设计中，非常注意保障执行效率的问题。两项制度重视审执制约和协调的结合，对各个办案环节的期限都有严格限制。而且，也从实际出发，比如在追加、变更被执行人的审查制度中对不涉及实体内容审查的案件规定仍由执行部门负责，因此，不会对执行效率产生不良影响。

　　记者：在《办理追加、变更被执行人案件的暂行规定》中为什么要规定由不同部门分别办理相关案件？

　　答：在执行程序中追加、变更案外人为被执行人存在着各种各样的情况。有的是相对简单的，不需作实体性审查的，如作为被执行人的自然人死亡，其财产由继承人继承，那么其财产继承人可以被变更为被执行人，又比如企业法人变更了新的名称，就存在变更被执行人的问题。这些不涉及实体审查内容的追加、变更申请，往往是事实比较清楚、关系比较清晰、各方争议不大的案件，只需进行简单表面审查即可确定，这类案件移交审判部门审查，将徒增不必要的环节，影响工作效率，因此，我们规定有六种情形的案件仍在执行部门作简单审查处理。具体是：1、因债务人死亡，申请变更其继承人、受遗赠人、遗嘱执行人、遗产管理人为被执行人的；2、因债务人被宣告失踪，申请追加或变更其财产代管人为被执行人的；3、因债务人的名称变更，申请将变更名称后的主体变更为被执行人的；4、因作为债务人的企业法人合并，申请变更合并后企业法人为被执行人的；5、因未成年人侵权引起的民事责任，而执行依据将该未成年人的监护人确定为被执行人，在该未成年人成年后，申请追加其为被执行人的；6、因执行依据确定的债务依法转移给第三人或由第三人承担的，申请变更该第三人为被执行人的。而对于相对复杂的五种情形，则交审判部门审查处理。具体是：1、因债务人个人财产不足清偿债务，申请追加其家庭成员为被执行人的；2、因作为债务人的企业法人未经清算即注销，申请变更清算人或负有清算义务的人为被执行人的；3、因作为债务人的企业法人分立，申请追加或变更分立后企业法人为被执行人的；4、因被执行人的财产被其上级机关或其他组织无偿调拨给其他企业或个人，申请追加取得资产的企业或个人为被执行人的；5、因投资人注册资金不实或抽逃注册资金，申请追加投资人为被执行人的。

　　记者：两项改革中对执行当事人和利害关系人规定了哪些救济途径？

　　答：在申请不予执行仲裁裁决的审查程序中，审查该项申请对被执行人来说本来就是一种救济权利的方式，而对申请执行人来说，如法院经审查后作出了不予执行仲裁裁决的裁定，他可以依照我国《民事诉讼法》第二百一十三条第五款的规定重新申请仲裁或向有管辖权的人民法院提起诉讼，这是其法定的救济方式。而在追加、变更被执行人的程序中，由于法院经审查作出的裁定属于具体执行行为，因此，任何一方当事人、利害关系人对此不服的，均可依照我国《民事诉讼法》第二百零二条的规定提出执行异议和复议的救济。

　　记者：在审查追加、变更被执行人案件期间，法院能否对案外人财产采取控制执行措施？

　　答；在审查追加、变更被执行人申请期间，因为案外人尚未被确定为被执行人，这一阶段本来不宜对其财产采取执行措施，但执行工作的规律是，如果在审查期间不对可能被追加为被执行人的案外人的财产采取查封、冻结等控制性措施，那么等作出裁定后，就丧失了执行时机。因此，我们认为此时如果申请执行人提供切实可靠担保的，可以对案外人财产采取控制性执行措施，但不得处分。