倾听法治的足音
1981年，顾昂然与彭真同志在一起。
行政诉讼法颁布实施7年后,全国人大常委会原副委员长王汉斌会见行政立法研究组全体成员。前排右四为顾昂然，前排左四为应松年。
顾昂然在八届全国人大四次会议上作立法报告。
本报记者 陈煜儒
4月2日在纪念我国行政诉讼法颁布二十周年的座谈会上，全国人大常委会法工委原主任顾昂然透露了一个让现场所有人都吃惊的细节：1990年8月，中办秘书局每日汇报反映，行政诉讼法即将实施，一个地方有2000多名乡村干部提出辞职。
“民可以告官，那官的威严何在？这是当时行政诉讼法在调研、研讨、起草过程中，我们遇到的最大的观念性阻力。”4月8日顾昂然在接受法制日报记者采访时说，行政诉讼制度不是制定行政诉讼法才建立的，而是在1982年民事诉讼法中已确立，行政诉讼制度的确立为今天的依法行政、依法治国奠定了基础。
要让“民告官”有门儿 1982年，全国人大常委会法工委在起草制定民事诉讼法时接到全国各地的反映信函，老百姓说“官告民一告一准儿，民告官没门儿”。
“我们马上把民众的这个反映汇报给时任全国人大常委会委员长彭真同志，他说这个问题要解决。”顾昂然回忆起当初的情景仍然历历在目，根据彭真同志的指示，立法小组在民事诉讼法草案中增加了一条：“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定。”这一条虽然很简单，但它确立了我国的行政诉讼制度。
1982年8月，五届全国人大常委会审议制定海洋环境保护法时，主管行政部门对“关于对行政处罚不服的可以向法院起诉”的规定，坚决不同意。顾昂然回忆：“他们说"港监的帽子上有国徽，怎么能告港监？"经多次交换意见，我们与主管行政部门还是谈不下来。为了解决问题，彭真同志亲自开会协调，协调中还是有阻力，彭真同志当场让我读宪法第四十一条。”
宪法第四十一条是这样规定的：公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告和检举的权利。
顾昂然在宣读的过程中还特别解释，“任何国家机关和国家工作人员”就包括了行政机关和行政机关工作人员，其中的“控告”就是行政相对人可以向法院起诉，民诉法(试行)规定行政诉讼的根据是宪法。
在宪法的大旗下，当时持反对态度的行政主管部门终于不再公然反对了。
1982年以来，我国已有130多部法律、法规规定法院可以受理行政案件，最高人民法院和1400多个地方各级法院建立了行政审判庭，行政案件逐年增加，为制定行政诉讼法打下了基础。
起草法律聚焦五个原则 研究制定行政诉讼法，是从1986年4月开始的。
行政立法研究小组成立于1986年10月，成员来自法工委、国务院法制局、法院、北京市和一些大学、法学研究部门。记者在顾老提供的照片上，看到了今天仍然在这一领域忙碌的专家学者：罗豪才、应松年、江必新、李援、朱维究、姜明安、马怀德、刘莘等。
行政诉讼法的征求意见稿形成于1988年10月，并提请全国人大常委会第四次会议审议。顾昂然说，在起草过程中，研究小组到上海、江苏、四川、湖北等省市调查，草案三次发到全国各地、有关部门征求意见，广泛发往扬民主。从1986年4月开始，到1989年4月七届全国人大二次会议审议修改通过，一共用了两年多时间。
起草这个法根据什么精神和原则？
“当时我们提出了五点要求，第一，要强调保护公民的合法权益；第二，正确处理好司法权与行政权的关系；第三，正确认识行政诉讼的地位和作用；第四，要从我国实际情况出发；第五，处理好行政诉讼法与行政实体法和其他行政程序法的关系。”顾昂然告诉记者。
由于我国经历了漫长的封建社会，“民不与官斗”的影响很深，我国建立行政诉讼制度又不久，不少老百姓不知道告、不会告、不愿告甚至不敢告，在这种情况下，更应当强调保护公民的合法权益。顾昂然解释，在考虑受案范围等一系列问题时，要强调这一点。
针对正确处理好司法权与行政权的关系问题，顾昂然解读，在起草过程中，有的同志提出，行政诉讼的目的，到底是以保护公民合法权益为主，还是以维护和监督行政为主。其实，维护和监督行政机关依法行政和保护公民合法权益是一致的，行政诉讼是通过维护和监督行政机关依法行政，来保护公民的合法权益。维护还是监督，标准是行政行为是否合法。
“我国的政治体制与西方国家三权分立不同，对外国的经验要借鉴，但一定要从我国实际情况出发，决不能照抄、照搬。”顾昂然说，制定行政诉讼法时，一定要考虑其在我国的可行性。目标、方向要明确，但又要分步骤，不可能一下子面面俱到。但从历史的长河来看，必然有阶段性、过渡性，再经过若干年，情况进一步发展了，经验进一步丰富了，还可以进一步修改、补充。
司法审查行政行为确定四方面 行政案件是因行政机关的具体行政行为引起的，行政案件的标的是行政法律关系。例如颁发许可证、采取行政强制措施、给予行政处罚等。公民如对行政机关的行政行为有异议，可以复议，也可以向人民法院起诉。
现在行政庭的法官对一个行政案件可以非常快速地判断出对行政机关的哪些行为可以进行司法审查，但在行政诉讼法的起草阶段，“人民法院审理行政案件审查什么”却是一个非常难确定的问题。
“经过立法研究小组广泛征求意见，我们确定了法院只对具体行政行为进行审查的原则，确立了法院应对行政机关进行四方面的审查。”顾昂然解释，一是主要证据是否充分。因为行政机关在作出某个具体行政行为时，要以事实为根据，如果事实错了，那么据此作出的具体行政行为当然是违法的。二是适用法律、法规是否错误。这包括适用哪个法律和适用某个法的哪个条文是否正确。三是，是否违反法定程序。行政机关在行使行政职权时应当有一定的程序。我们过去比较重视实体法，而对程序法注意不够。其实，程序对行政机关正确行使管理职权是很有意义的。四是，是否超越职权，越权是违反法律的。
顾昂然说，在起草过程中，争论大的是规章是否可以作为法院审理案件的依据。国务院部、委有权根据法律、行政法规和国务院的决定、决议和命令制定规章，这是宪法规定的。省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区所在地的市和国务院批准的较大的市政府有权根据法律、行政法规制定规章，是1982年修改地方组织法时，根据实际需要增加的。我国各地情况十分复杂，发展很不平衡，法律、行政法规对有些问题难以规定得太具体，需要由规章予以具体化。同时，行政管理涉及各个方面，有些问题专业性、地方性很强，不可能都由法律、行政法规来规定。因此，规章是不可少的。所以，行政诉讼法规定，人民法院审理行政案件对规章是参照。
参照是什么意思呢？“就是如果具体行政行为所依据的规章与法律、法规不抵触，那么，法院就要承认其合法性，判决维持；如果发现有的规章存在问题，不符合或者不完全符合法律、法规的原则精神，法院可以有灵活处理的余地。”顾昂然解释，人民法院认为地方政府制定、发布的规章与国务院部、委制定、发布的规章不一致，以及国务院部、委制定、发布的规章之间不一致，由最高人民法院送请国务院作出解释或者裁决。从这个规定可以看出，法律赋予法院对行政规章有一定的司法审查权，但是解释和裁决权属于国务院。
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