一面是“扩内需、保增长”的项目要落地，一面是耕地红线要严守——

　　本报记者 胡彦殊

　　和全国众多城市一样，成都面临着看似矛盾的 “扩内需、保增长”和“严守耕地红线”双重任务。

　　6月8日-10日在蓉召开的成都统筹城乡土地管理制度改革现场研讨会上，“成都经验”被认为调和了这一矛盾，“不仅有效提升了耕地保护和节约集约用地水平，也是当前扩内需保增长的重要途径。”国土资源部规划司相关负责人对此评价颇高。

　　国土资源部在成都举办的这次高规格会议，也被普遍认为是在为矛盾局面下的耕地保护政策探路。

　　耕地保护基金的现实与未来

　　受到各级国土官员高度关注的是成都已经实施的耕地保护基金制度。

　　在这一制度下，成都由市、区两级财政每年从土地出让收益、新增建设用地土地有偿使用费等收入中拿出26亿元，补贴给承担保护责任的农户和集体，用于农户养老保险等。根据成都市政府提供的材料，这一政策被看成是“提高农民保护耕地积极性”的重要手段，而“现行的耕地保护机制是行政命令式的，缺乏动力，既不公平，也没有效率”。

　　目前，耕地保护基金制度只是在国内少数地方进行试点，并未全面推行。

　　这一政策得到了众多专家认可，被看成是“完善我国耕地保护经济手段的创举”。中国土地勘测规划院院长郑凌志认为，“建立健全经济调节、激励和制约机制，是耕地保护的一项治本之策”。

　　但包括郑凌志在内，很多专家也指出，成都的耕地保护基金来源过于单一，会对地方财政造成巨大压力，很难在全国推广，下一步必须拓展耕地保护基金渠道。

　　中国农业大学资源与环境学院张凤荣教授也一再强调，耕地保护是全社会的责任，保护成本应该由全社会共同分担。

　　耕地保护发展权及其交易市场

　　在建立经济调节、激励和制约机制的前提下推进耕地保护，已成为共识。政府和企业关注的焦点是，如何健全这一机制？

　　对此，郑凌志的建议是：“开发商、企业、商品粮调入地区等都应承担耕地保护责任，还可吸收一些社会捐赠。”

　　云南财经大学城市管理与资源环境学院院长张洪教授则建议设立“耕地保护发展权及其交易市场”，经济落后区县可以耕地保护为主要任务，经济发达区县可以建设为主要任务，耕地保护区向耕地发展区出让耕地保护发展权，同时承担更多的耕地保护责任。这被中国国土资源经济研究院院长姚华军研究员称为是“耕地保护的区域补偿机制”。

　　对于补贴补偿的细节，成都的实验也为全国提供了参照。

　　对于成都采取的每亩400元或300元的统一补贴标准，专家有异议，因为400元对于偏远地区的农民来说是一笔不小的收入，促进作用很大；但对于一些城郊接合部的农民来说，这很难控制其转变耕地用途的冲动，“统一的补偿标准虽然易于操作，但政策效力有待进一步提高”。

　　根本之策还是集约用地

　　我国正处于工业化、城镇化快速发展，保护耕地和保障经济社会发展用地这一“双保”矛盾客观存在，解决这一矛盾的出路在哪里？

　　成都在土地利用上的探索还不仅限于耕地保护基金。该市负责人介绍，相关政策还包括将土地整理与城乡建设用地增减挂钩、灾后恢复重建特殊支持政策等综合运用，采取“1＋N”即以国土资源部门的项目资金为主并整合相关部门项目资金的运作模式，搭建统一的资金和政策平台，大规模推进农村土地综合整治……

　　郑凌志认为，调和“双保”矛盾，根本出路就是节约集约用地，而成都实施的土地整治和城乡建设用地增减挂钩项目为这一出路做了现实的注解。从1996年到2007年，成都20个区县的建设用地总量增加了60万亩，农村建设用地却减少了12万亩，其城镇和农村人均建设用地均低于全国水平。对农村闲置和空闲用地的盘活利用不仅保护了耕地，也为经济社会发展创造了土地空间。

　　郑凌志还建议，应该形成一种退出机制，鼓励长期在城镇工作生活的农民工等“两栖”居民放弃宅基地和承包地。对此，浙江大学东南土地管理学院院长吴次芳也表示赞同，但提醒必须让放弃原来的土地的农民受益，这需要资金的扶持，而在现阶段，“实现这种资金的支持是可能的”。