根据“十一五”规划纲要，到2010年末全国耕地面积必须确保不低于十八亿亩。坚守18亿亩耕地红线，是国家经过科学测算、精心研究作出的重大决策，事关我国粮食和经济安全，事关社会稳定和国家长治久安，也是贯彻落实科学发展观、保障经济可持续发展的重大课题。

　　但是，根据国土资源部公布的2006年度全国土地利用变更调查结果报告显示，截至2006年10月31日，全国耕地比上年度末净减少460.2万亩，总面积已经下降到了18.27亿亩，这意味着，我国目前人均耕地只有1.39亩。按照这个耕地净减少速度，2700万亩的缓冲期不出六年就会被突破。从目前的18.27亿亩到2010年末的18亿亩，事关十三亿人口吃饭问题的“生命线”到底该如何才能牢固守住。如何建立和谐的人地关系已成为非常紧迫的问题。

　　一、造成我国耕地保护难题的原因分析

　　目前，导致我国耕地面积越来越少的因素主要有以下几个方面：1、各级地方政府在招商引资过程中，忽视了耕地保护职责，地方财政在很大程度上变成了“卖地财政”。据了解，仅2006年以来查出的违法占地面积就接近九十万亩。2006年全年共发现土地违法行为13万多件，涉及土地面积近150万亩。更为严重的是，在很多地区，土地出让金已经成为某些地方政府财政预算外收入的最主要来源。2、保护耕地目标和退耕还林目标的冲突。“十五”期间因退耕还林减少的耕地达8065万亩，占全国“十五”期间耕地减少量(9240万亩)的大部分。国家林业局曾经表示，“十一五”期间退耕还林的基本目标是3500万亩。如果按照这个目标，仅是生态退耕一项，就突破了18亿亩的耕地红线。3、土地监管制度落实不到位，奖惩机制不健全。4、房地产过热现象更加激化了土地买卖。5、城市周边占用耕地开发的不断扩大和小产权房的大量增加。尽管小产权房的产权不受法律保护，但法律对其也没有处罚方面的明确规定，尚处于模糊地带，小产权房有扩大趋势，更加重了对耕地的占用。6、土地的粗放利用加剧了保护耕地的压力，而集约用地还缺乏必要的政策法规和制度保障。

　　二、关于保护耕地的对策建议

　　（一）从退耕还林入手，调整退耕的总量和节奏

　　林业部门今后应更多地考虑如何完善退耕还林的政策、保证退耕农户不再伐林种地，而不是继续扩大退耕还林的面积。

　　（二）落实非农建设用地的“占一补一”政策

　　根据我国土地管理的法律法规，非农建设占用耕地必须“占一补一”，以实现耕地的占补平衡。“占一补一”，关键在于两点：一是后备资源，二是资金。

　　（三）加强土地监督管理，提高奖惩力度

　　保护耕地，要从严管上下狠功夫。加大对各级政府当年耕地保护责任目标履行情况的监督检查；加强违法用地执法监察，将违法行为的发现率、制止率列为考核地方政府的重要指标，建议对保护耕地实行“一票否决制”；严把土地供应闸门，严格审批手续；引入工业用地招标拍卖挂牌出让制度，加强对土地市场的监管；严厉查办官商勾结、权钱交易的案件，制止房地产开发领域中存在的商业贿赂等腐败行为。

　　（四）政府当弃“卖地财政”

　　这是目前控制侵占耕地行为的最关键环节。现行对领导干部的考核办法缺少资源保护和土地利用方面的考核内容，部分领导干部不惜以过度消耗土地资源为代价来换取政绩。因此，一方面，要制定耕地保护责任目标，对目标层层分解，作为对各地政府以及领导干部考核与奖惩的重要依据；另一方面，要严格限制征地范围，并修订目前的用地定额，要按照节约集约、合理合规的原则科学划定城市发展边界，实行城市发展“红线”控制，杜绝大广场、大立交等形象政绩工程，引导各级政府实现从“供地招商”向“无地招商”的转变。

　　（五）利用经济手段，发挥市场机制作用

　　一方面，通过市场机制降低房地产等产业对耕地侵占的经济利益驱动。这需要从房地产的供应和需求两方面齐下手。中国目前对房地产的经济调控如税收调节手段大多是从供给入手，包括土地使用税、土地增值税、二手房交易营业税等，但在国内房地产业严重供不应求的情况下，这些税费负担大部分被转嫁给了购房者。因此，房地产供求矛盾未得到根本解决的前提下，进入了“房地产供不应求—房价上涨—政府调控房价—增加土地供应—侵占耕地—土地成本提高—房价上涨”的恶性循环。要降低房地产过热现象对保护耕地造成的压力，还要同时从解决需求入手，而非依赖于增加土地供应。降低需求的关键在于：一是调整对土地用于经济适用房、高档商品房的审批比例，通过增加经济适用房的建设从根本上减少需求；二是降低有房者对房地产业过度投机行为的利益，减少潜在的投机需求。

　　另一方面，实施土地节约集约化经营，不断提高土地利用率，提高耕地效益，提高耕地所有者保护耕地的积极性。这需要给以政策支持，完善相关配套措施。可以考虑成立农村土地流转交易市场，通过合法有效流转农村土地使用权，促进土地高效利用和农业规模化发展等。

　　中华人民共和国国土资源部提案复文：

　　致公组：

　　你们提出的《关于加强耕地保护的提案》收悉。经商国家林业局认真研究，我部提出了答复意见。并于7月18日就拟答复的意见与贵党中央参政议政部进行了沟通，得到支持和反馈。在此基础上，我部答复如下：

　　一、关于落实非农建设占用耕地“占一补一”政策问题

　　为进一步严格执行“占补平衡”制度，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)在土地管理法的框架内重申：“各类非农业建设项目批准占用耕地的，建设单位必须补充数量、质量相当的耕地，补充耕地的数量、质量实行按等级折算，防止占多补少，占优补劣。不能自行补充的，必须按照各省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费。耕地开垦费要列入专户管理，不得减免和挪作他用。政府投资的建设项目也必须将补充耕地费用列入工程概算”。为此，国土资源部下发了《耕地占补平衡考核办法》和《关于开展补充耕地数量质量按等级折算试行工作的通知》。这些措施对进一步严格落实“占补平衡”制度起到了重要作用。“十一五”期间，通过土地整理复垦开发，全国共补充耕地2000多万亩，总体上实现了非农建设占用耕地占补平衡。

　　二、关于从退耕还林入手，调整退耕总量和节奏问题

　　按照《森林法》、《草原法》、《水土保持法》以及《退耕还林条例》等法律法规规定，25度以上陡坡耕地和严重沙化耕地都应退耕还林。为了加强耕地保护，《国务院关于完善退耕还林政策的通知》(国发〔2007〕25号)明确指出：“为确保"十一五"期间耕地不少于18亿亩，原定"十一五"期间退耕还林2000万亩的规模，除2006年已安排的400万亩外，其余暂不安排”。国家林业局将根据国务院关于退耕还林工作的总体部署，积极配合有关部门摸清25度以上坡耕地和严重沙化耕地的实际情况，按照“突出重点、稳步推进”的原则，科学编制退耕还林工程规划，报国务院批准后按规划实施。

　　三、关于加强土地监督管理，提高奖惩力度问题

　　为强化各级政府保护耕地的责任，监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部今年修订了《违反土地管理行为行政处分办法》(15号令)。我部将进一步加强遥感监测和动态巡查，及时掌握和查处重点地区和重点城市土地违法行为，加强与纪检监察机关的联合执法监察，提高国家法律法规和政策的执行力，促进土地管理秩序的根本好转。

　　关于引入工业用地招标拍卖挂牌出让制度问题，国土资源部、监察部已联合下发了《关于落实工业用地招标拍卖挂牌出让制度有关问题的通知》(国土资发〔2007〕78号)。同时，我部及时修订《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》(国土资源部第39号令)，明确规定了工业用地招标拍卖挂牌的操作程序、法律责任，这项制度正在大力推行。

　　四、关于政府当弃“卖地财政”问题

　　《国务院关于加强土地宏观调控有关问题的通知》(国发〔2006〕31号)进一步明确土地管理和耕地保护的责任：“地方各级人民政府主要负责人应对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责”，国务院办公厅专门印发了《省级人民政府耕地保护责任目标考核办法》(国办发〔2005〕52号)。经国务院同意，我部今年正在同农业部、国家统计局开展对各省级政府耕地保护责任目标履行情况的检查工作，严格落实土地管理和耕地保护责任制。对检查不合格的，将责令整改、限期补充数量质量相当的耕地和补划数量质量相当的基本农田。

　　为了进一步加强土地利用管理、严格限制征地范围，《国务院关于促进节约集约用地的通知》(国发〔2008〕3号)明确规定：“按照节约集约用地原则，审查调整各类相关规划和用地标准。从严控制城市用地规模。要按照节约集约用地的要求，加快城市规划相关技术标准的制定和修订。严格土地使用标准。要健全各类建设用地标准体系，抓紧编制公共设施和公益事业建设用地标准。要按照节约集约用地的原则，在满足功能和安全要求的前提下，重新审改现有各类工程项目建设用地标准”。按照这些要求，我部新修订了《工业项目建设用地控制指标》，将容积率控制指标总体上调，规定工业项目的建筑系数不低于30％。同时，还将加强对工业用地利用状况的评价与分析，大力推进工业项目节约集约利用。

　　五、关于利用经济手段，发挥市场作用问题

　　为解决房地产市场中的土地供需矛盾，我部按照国务院有关规定，调整城市建设用地审批方式，对廉租住房建设用地实行行政划拨，加大城市房地产土地供应力度，重点保证经济适用房、廉租住房和中低价位、中小套型普通住房用地。2007年，经我部审查报批的居住用地占总批准用地面积的39.14％。其中，经济适用住房、廉租住房和中低价位、中小套型普通住房三类住房用地不低于居住用地的70％。为通过市场机制降低房地产等产业对耕地侵占的经济利益驱动，我部正在与财政部、住房和城乡建设部、税务总局、中国人民银行等部门密切合作，深入研究对房地产加大经济调控的各项政策措施，包括使用土地使用税、土地增值税等杠杆调节对土地的需求量，促进我国房地产市场健康、有序发展。

　　你们提出的关于加强耕地保护的意见和建议很有针对性，我们将在今后研究相关政策时进一步参考吸收。

　　感谢你们对国土资源管理工作的关心与支持。 (来源：人民网-中国政协新闻网)