5月21日，《成都市统筹城乡综合配套改革试验总体方案》正式亮相，6月7日，成都举办统筹城乡发展成都论坛，推动城乡经济社会一体化发展紧锣密鼓。近日，我省在下发征求意见的《成渝经济区区域规划》四川建议蓝本中，又提出将成都、重庆两地实施的统筹城乡综合配套改革试验扩大到全域，构建新型城乡形态，促进城乡基本公共服务均等化，统筹城乡发展，形成城乡一体化发展新格局。

　　在这一轰轰烈烈的改革试验推进过程中，关键之点在哪里？政府将重点在哪些方面用力？我们特约请长期从事“三农”问题研究的省社科院副院长、研究员郭晓鸣从“统筹重点”、“梯次推进”、“改革路径”三方面和读者进行交流。——编者

　　郭晓鸣

　　统筹重点：赋予农民市民待遇

　　5月，国务院正式批复《成都市统筹城乡综合配套改革试验总体方案》，标志着成都市统筹城乡工作进入了又一个崭新的发展阶段。《方案》指出成都市应主要在探索农民向城镇转移的办法和途径、健全城乡一体的就业和社会保障体系、努力实现城乡基本公共服务均等化等9个方面先行先试。这表明，如何有效赋予农民市民待遇成为统筹城乡发展的内在要求和核心要义，也成为成都试验区建设的重点领域和关键环节。

　　赋予农民的市民待遇，简言之就是要促进农村居民与城市居民的发展权利均等化、公共服务均等化和生活质量均等化。统筹城乡发展不仅要求打破基础设施、产业发展和要素流动等环节的城乡二元结构，而且要求破除引起城乡居民起点不平等、竞争规则不公平的制度性障碍，最终目标是实现城乡居民的公平竞争和共同发展。如何通过体制机制改革和政策制度创新来有效赋予不断变化的农村人口的市民待遇，对成都试验区建设而言具有重大理论和现实意义。

　　梯次推进：两类优先群体

　　由于受经济社会发展规律和国家财力限制，统筹城乡发展是一个循序渐进的过程，而赋予农民市民待遇也必将是一个分类对待、梯次推进的过程。在试验区建设的前期，应率先解决两类农民群体享受市民待遇问题。

　　第一类群体是规模庞大的农民工，这部分人已经在城市获得相对稳定的就业岗位，无论是从职业还是从生活方式来看都不是真正的农民。农民工群体为城市建设和发展做出了巨大贡献，而且与城市居民生产生活方式呈现较高的同质性，加之他们已有一定经济基础，因此，应率先赋予他们市民待遇。

　　其关键点在于，建立健全包括农民工医疗保险、养老保险、失业保险、工伤保险等核心内容的社会保障体系，并逐渐与城市居民社会保障体系并轨；妥善解决农民工子女城市入学问题，让他们同城市人口享受均等的教育服务；尽快建立农民工住房公积金制度，支持农民工成为城市永久居民；深化农民工培训机制，扶持农民工自主创业，赋予农民工城市下岗工人待遇。

　　第二类群体是因“三个集中”转变生产生活方式的“新型农民”，他们在土地整理、拆院并院、农业产业化等项目推动下迅速成为“准市民”。一方面，他们居住在农村新型社区，集中度较高，村级公共服务水平提升空间较大；另一方面，他们就业方式发生较大变化，要么脱离农业从事二三产业，要么成为农业生产基地的农业工人。率先赋予这部分农民人群市民待遇的需求较强，成本也相对较低。对于这类群体而言，赋予他们市民待遇政策的关键在于，既要显著提升农民集中居住区的基础设施和公共服务水平，也要在生产生活方式转变过程中充分保障他们的土地权利和发展权利，避免产生新的“失地农民”现象。

　　众所周知，农民工和“准市民”群体均属于职业和身份正在经历巨变的人群，一旦处理不当，他们转变身份之后可能成为城市贫困人口，被边缘化的风险较大，因而有必要优先赋予他们市民待遇，让他们在同一起跑线上融入城市。同时，赋予这两类群体市民待遇所需成本可由政府、企业和个人共同承担，具备了一定的可操作性。

　　改革路径：持股进城、村级公共服务、户籍改革

　　赋予农民市民待遇的基本改革路径是，在近期通过促进农民持股进城和强化村级公共服务，保护农民发展权，尽可能缩小城乡公共服务差距；在中长期通过户籍制度改革，根除城乡居民国民待遇不均等的制度因素，真正实现城乡一体化。

　　持股进城是指在农村产权制度改革的基础上推行农村集体资产（包括土地）股份制改革，将集体资产的收益权明晰到个人，将集体资产的使用权界定给农民合作经济组织，农民作为股东在城市就业和居住。农民变股东后，按股份股权享受集体经济组织平等的收益分配权利，将在农村的资源变成资本，加强了农村劳动力和其他生产要素的合理流动，让农民放心、放手、放胆进城。

　　在农村公共服务体系中，村级服务是一个重要平台，提高农村新型社区的公共服务水平具有明显的成本优势，从而成为赋予农民市民待遇的重要手段之一。目前，成都市农村新型社区已建成面积超过832万平方米，入住农民达20余万。应在农民聚集区以构建城乡统一的公共服务制度为重点，提高农村基层公共服务和社会管理水平，推进城乡基本公共服务均等化。在教育、文化、卫生、社会保障等方面，从基础设施到公共产品，推动城市公共优势资源向农村新型社区覆盖。

　　户籍制度的改革，关键还在于剥离附着在城镇居民户口上的各种利益关系，对附着在户籍制度之上的教育、就业、社会保障、住房等相关制度进行综合配套改革，实现实质意义上的一元化户籍管理制度。户籍制度改革的目的在于建立城乡一体的劳动力市场、就业培训、就业优惠政策、就业援助、就业工作责任等体系，从市到村建立就业服务网络，基本实现城乡居民比较充分的就业。成都市一元化户籍制度的对象应逐渐从被征地的农民向全市农民扩展，重点解决农民转变身份之后的平等就业、基础设施和公共服务、社会保障和教育机会等问题。