法眼观察

　　陈杰人

　　据《京华时报》报道，监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部于6月17日联合下发通知，明确了有关违反土地管理规定行为的追责制度。该通知说，对2008年6月1日后违反土地管理规定的行为，应当按照《违反土地管理规定行为处分办法》第3条追究地方政府领导人员责任。《违反土地管理规定行为处分办法》是前述三部门在2008年5月2日经国务院批准发布的第15号令，现在看来，这份旨在制止地方政府土地违法行为的追责办法在过去一年间执行得并不顺利，并因此有了三部门这次的重申。

　　从近些年的实际情况看，土地违法行为表现为公民、企业和地方三方面的违法，其中尤以企业和地方政府的串通违法最为严重，它是当前各地土地违法案件的主体，有的案件动辄涉及数万亩乃至数十万亩以上土地的违法使用。

　　土地违法行为说到底是基于利益的非理性选择。在土地资源日益紧缺的当代经济社会，逃避法律监管的土地违法使用，能够给使用者和审批者带来巨大利益。因此，部分地方政府乃至主要领导干部，不惜采取偷梁换柱、瞒天过海等手段，进行违法审批或疏于监管。

　　近年来，为了制止地方政府在土地问题上的利益冲动和违法行政，中央政府采取了包括法律、行政、经济手段在内的各种方法进行监管，但是收效不甚理想。前述三部门的处分办法，也是其中的缩影之一。

　　不管是去年公布的前述处分办法，还是此番三部门的再次通知，都反映了当前中央政府与地方政府在土地违法问题上的矛盾关系，而在这些矛盾的背后，则隐藏着很多深层次问题。总体来说，土地违法追责还存在三大障碍。

　　首先，在土地问题上，中央的宏观调控和严格管理，与地方政府的经济利益和政绩利益形成了一定程度的紧张关系。地方政府之所以愿意、敢于甚至不惜牺牲法律进行土地违法，实际上是基于利益博弈的选择。地方政府领导人深知，土地违法行为的后果所带来的风险，远远小于其土地违法使用之后所获得的政绩收益和经济利益。因此，在政绩和经济利益没有理顺之前，这个问题成了土地违法行为追责制度的最根本障碍。

　　其次，各级地方政府的分层管理和监管体制，造成了中央政府部门对土地违法行为追责不畅的原因。分析现实可以知道，当前各地政府的土地违法行为，多发生在市、县两级政府，而按照干部管理权限，这些干部都属于省级或市级管理，即便发现这些人存在违法行为，也应当由省、市党委政府根据干部管理权限进行分级调查处理。监察部、人社部或者国土资源部只有指导、督促的权力，没有直接查办的现实可能性。

　　而问题恰恰就在于，不管是市级还是县级政府的土地违法行为，在某种程度上都得到了省级政府的默认，因为这种行为的收益不仅及于行为者本级政府，也及于省级政府。因此，指望省级政府查处下属的土地违法行为，无异是空谈。

　　第三，能够发现土地违法行为的主体，不是中央政府部门而是人民群众。多年来，很多地方的群众因为土地被违法剥夺或者地方政府的土地违法行为而到处投诉、举报甚至越级上访，但这些正当的诉求，在很大程度上并没有得到重视。这就失去了及时发现土地违法行为线索的良机。

　　有鉴于上述三个障碍，笔者建议，在对地方政府的土地违法行为进行追责的过程中，中央有关政府部门应当秉着特事特办的原则，出台一些有“杀伤力”的制度，比如，确定有关部门在必要的情况下可以直接调查乡、县、市政府官员土地违法行为的权力和程序；争取政绩考评标准的完善，将土地的管理作为评价地方政府政绩的重要指标，同时将土地成本作为重要的消耗指标之一纳入考核；设立专门机构，受理全国群众对各地土地违法行为的举报，做到有信必复，有线索必查。