房屋拆迁是城市建设，尤其是旧城改造无法回避的问题。撇开拆迁过程中种种复杂、具体的情形不谈，拆迁人和被拆迁人之间的纷争根本上还是因为拆迁补偿不能达成一致而引起的。在拆迁人和被拆迁人讨价还价的过程中，评估机构似乎置身事外，但是评估机构出具的评估报告往往又是争议的焦点。

　　许多被拆迁人认为评估机构天然地具有偏向于拆迁人利益的动机，因此，不管评估结果到底公不公平，作为一般老百姓的被拆迁人首先对评估机构抱有不信任的态度。这种不信任感主要并不来自于对评估专业技术的陌生，而是另有原因。

　　全国性法律依据评析

　　如何确定拆迁项目中的评估机构，国务院于2001年颁布实施的《城市房屋拆迁条例》并未作出规定。目前可以作为全国统一适用的依据是2003年建设部印发的《城市房屋拆迁估价指导意见》(以下简称《意见》)。根据该《意见》第六条的规定，地方房地产管理部门应当向社会公示一批具有高资质和良好信誉度的估价机构，“供拆迁当事人选择”；评估机构的确定“应当公开、透明，采取被拆迁人投票或拆迁当事人抽签等方式”。其第八条规定“估价机构和估价人员与拆迁当事人有利害关系或者是拆迁当事人的，应当回避”。《意见》平等地赋予了拆迁人和被拆迁人在确定评估机构过程中的参与权和决定权，对双方权益的保护不分伯仲。至于规定“被拆迁人投票”的方式有偏向被拆迁人意志之嫌，但如果我们考虑到面对开发商的被拆迁人往往是对建筑评估并不在行的非专业人士，政府的行政规章作出利益平衡是可以理解的。可以看出，《意见》规定的确定评估机构的程序对拆迁各方当事人(包括评估机构)来说基本上是公平的。但是，由于《意见》的相关规定缺乏操作性，更由于其作为部门规章处于较低的法律位阶，实践中确定评估机构的做法五花八门，其中的一些做法明显不利于保护被拆迁人的合法权益。

　　地方法律依据评析

　　由于国务院《城市房屋拆迁条例》的规定并不十分具体，许多地方分别制定了相应的法规、规章和“红头文件”来规范当地的拆迁工作。应当说，大部分省一级人大和政府在制定规范时尊重了建设部《意见》平等保护拆迁各方当事人权益的精神。例如江苏省人大颁布的《城市房屋拆迁管理条例》第十九条规定：“对被拆迁房屋进行房地产市场价评估的机构由拆迁人与被拆迁人共同选定；拆迁人和被拆迁人不能达成一致的，由房屋拆迁管理部门在符合条件的评估机构中抽签确定，房屋拆迁管理部门应当在抽签前三日在拆迁地点公告抽签的时间和地点。”《重庆市城市房屋拆迁评估规定》的做法是由具有资质的评估机构报名参与竞争，由被拆迁人投票决定。其对确定评估机构过程的公示程序规定较为详细和具体。难能可贵的是，重庆市规定拆迁管理部门不得拒绝符合条件的评估机构参与竞争，同时允许候选的评估机构可以持证进入拆迁区进行宣传和说明。这种规定保护了各评估机构的平等竞争权。南宁市建委专门制定了《拆迁评估机构确定办法》的“红头文件”。根据该《确定办法》，评估机构的产生过程依次经历政府公开估价邀请(面向所有具有资质的机构)、公布报名候选机构、拆迁人投票决定(投票不能决定的改为摇号或抽签，摇号和抽签亦规定了相应的程序)等。其中规定拆迁当事人双方派代表监票，邀请街道办事处或居委会派员监督，邀请公证机关进行公证，对投票、摇号、抽签现场进行录音录像并制作现场笔录等做法值得借鉴。

　　上述规定都非常重视程序的正当性，在较大程度上赋予和保护了被拆迁人的知情权、表达权、参与权和决定权。尽管这些类似的规定仅仅是在平衡以往拆迁人和被拆迁人之间一度严重失衡的权利，但是它们在很大程度上扭转了人们心中“地方政府偏袒开发商”的印象。更可贵的是，类似的规定还同时保护了作为市场主体的评估机构的平等竞争权。

　　同时，地方相关文件还存在一些不很完善的规定。如常州市《城市房屋拆迁管理办法》第四十七条规定：“对被拆迁房屋进行市场价评估的机构由拆迁人推荐并在拆迁范围内公布。”而更甚者，如苏州市《拆迁评估管理暂行规定》第六条规定：“房屋拆迁评估机构由拆迁人在房产行政主管部门公布的房屋拆迁估价机构目录中选定。”(事实上两者已经与其上位法江苏省《城市房屋拆迁管理条例》第十九条“对被拆迁房屋进行房地产市场价评估的机构由拆迁人与被拆迁人共同选定”的规定相冲突)虽然两者都作出了50%的被拆迁人有异议的，由政府部门抽签决定的规定。由于我国并没有形成利益团体集体博弈的传统，被拆迁人之间甚至互不认识，按此规定进行抽签确定评估机构的做法在实践中并不多见。这实际上使部分拆迁人认为自己的意见并不被尊重，确定评估机构都是政府和开发商一手操纵的。也有的地方规定由政府部门向被拆迁人推荐，由被拆迁人进行选择(如《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第三十三条的规定)。但这也是漠视拆迁当事人双方意志(尤其是被拆迁方的意志)，以政府意志代替民意的做法。

　　相关规定应重视程序的正当性

　　不完善的相关规定在一定程度上剥夺了被拆迁人在确定拆迁评估机构过程中的知情权、表达权、参与权和决定权。这极易使被拆迁人产生受到不公正待遇的想法。如果救济渠道不畅(地方法院在审理拆迁行政案件中往往面临地方政府的压力)，拆迁人再来点恐吓、暴力什么的，发生激烈冲突是可以预见的。

　　而且，被如此选定的评估机构为了以后再次获得业务，在具体评估中迎合拆迁人和政府的意志有很大的可能性。这就造成一种导向———与拆迁人或政府能够进行良好“合作”的评估机构才可能有市场份额，否则，趁早关门。类似的规定在侵犯平等竞争权的同时，也扭曲了评估市场中应有的客观中立的行业精神。

　　确定评估机应当遵循行政程序公开、公正、公平的基本原则。首先，正当程序是对恣意的限制，能够使拆迁过程中拆迁人、被拆迁人、政府、评估机构的关系被控制在良性互动的框架中。在程序中，各方主体都能够明确自己在拆迁过程中的角色规范，不至于恣意妄为。其次，正当程序的公开和对话容易使错误得到纠正，使各种因素被调动和考虑，因而是获得合理决定的保证。再次，除非程序的进行明显不公平，人们一旦进入程序就很难抗拒程序所带来的后果。这是正当程序“作茧自缚”的效应———被拆迁人面对由一个公正程序确定的评估机构作出的评估报告时，不能因为不信任评估机构而表示拒绝。最后，正当的程序还促使拆迁过程中的各方主体进行反思，即从对方的角度来考虑问题以求得妥协和理解。这种反思性整合效应的最大成果有可能是，老百姓在经历了一个公开、公正、公平的程序之后反问自身：我是否贪得无厌？如此猜测并非没有理由：中国以往的社会太注重实质正义了，程序正义的充分实现未必不是促使“钉子户”反思的因素。

　　“钉子户”太多，首先不是“差钱”，更重要的原因应该是让被拆迁人“感觉差钱”了。顺带一句，笔者认为“钉子户”的称呼虽然言简意赅，但是充满歧视和偏见，希望有睿智之士能创造一个较为公平的名词来替代。