济源城管上访折射生存窘境

    十年试点城管难题再引争议

　　法制网记者 朱雨晨

　　从长远角度看，需要逐步完善城市管理法律法规体系，包括设立一般法《中华人民共和国城市管理法》，修订与城市基础功能相关、与城市公共空间管理有关的法律法规，制定法律法规还有空白的管理事务相关条例和规章

　　2009年6月17日，河南省济源市数十名城管队员拉着“还我生存、还我尊严”的白色条幅，聚集在济源市第一行政区门前，要求改善待遇。

　　当地门户网站济源论坛第一时间披露了此事。一则题为《这个世界真疯狂济源城管也上访》的帖子，迅速引起网友和媒体的广泛关注，点击率急剧攀升。

　　“城管一度是‘粗暴执法’的代名词，曾几何时也成为‘弱势群体’了？”网友们在惊讶、感叹，甚至是幸灾乐祸之余，也不禁深深疑惑：城管队员到底为什么要上访？

　　6月19日，济源市副市长郭茹在接受媒体采访时解释：此事乃城管支队上级部门市建委不负责任、工作不力所致，政府已责成其在一个月内拿出解决方案。

　　据悉，在集体上访的第二天，城管队员就已恢复了正常工作。

　　城管队员：我们是被逼无奈

　　济源位于河南省西北部，1997年升格为省辖市，下辖5个街道办事处和11个乡镇，常住人口20多万人。

　　“我们其实是被逼无奈，才出此下策。”一名女队员告诉记者。队员们说，同工不同酬，他们的工资待遇低问题由来已久。而这恐怕还要从监察支队人员的构成本身说起。

　　济源市城建监察支队成立于1989年，是受市建委委托的城市管理综合执法机构。9年后，国家开始部署实施“相对集中行使行政处罚权”的综合执法改革，河南省的郑州市和安阳市被列入试点城市，济源市与此无缘。在试点一段时间后，各地相继成立城市管理行政综合执法局来行使城市管理执法职能，济源市则延用监察支队承担管理至今。

　　济源市城建监察支队在性质上属于事业全控单位，其人员由三部分构成，即财政全控人员、自收自支人员以及企业性质人员。

　　市建委党组成员、监察支队支队长翟明强对记者表示，在支队成立之初，配置了15个行政编制，如今则共有25个。换言之，除了25名人员之外，其余的是从市建委其他二级机构调剂来的自收自支事业单位或企业性质人员，其工资待遇自然会有差距。

　　差距有多大？队员们说自收自支或企业性质人员的平均工资是750元，而事业全控人员的平均工资是1800多元。尽管与队员们说的数字有些出入，支队承认差距是存在的。去年底，济源市的事业全控人员实现了增资600元，差距进一步拉大，同工不同酬的现象更为显著。

　　一名男队员自嘲自己在家里向来都是挨打、挨骂的份，“没有经济大权就没有发言权啊。”另一名男队员，则因为工资低，女朋友的父母不愿意将女儿嫁给他，一桩婚姻就这样没了，“心酸啊！”

　　“根源还在于，我们是用25个人的办公经费来养活100多号人。”队员们表示，他们其实理解支队的难处，也明白集体上访可能给支队领导带来麻烦，但是问题终归要解决。

　　据悉，6月17日下午5时许，下起了雷阵雨。在有关领导的劝说下，直到晚上7点多，聚集在第一行政区门前的城管队员才散去。

　　市建委：我们要负责任

　　6月19日，济源市副市长郭茹就城管队员上访一事接受《济源日报》记者采访时称：事件发生后，市政府及时召开了紧急会议，就此事听取汇报，对相关责任人进行责任追究，并研究解决方案。

　　郭茹表示，城管队员反映的待遇问题，市政府早有明确意见，已责成市建委进行调查研究，并会同有关部门拿出解决方案。但几个月来，市建委工作不负责任，办事效率低下，迟迟未能拿出具体方案，既没有主动向市政府进行汇报，也未能及时与城管队员进行思想沟通，致使问题久拖未决，引起了此次上访。

　　“这次事件的责任确实在我们。”济源市建委有关负责人在接受《法制日报周末》记者采访时承认，早在去年底，政府就责成他们拿出解决方案。“郭茹副市长批评得对，是我们动作太慢了。”该负责人如是说。

　　该负责人认为，队员们最终还是选择上访来表达他们的意愿，工资待遇低恐怕是爆发点，原因可能还跟城管队员在执法中，社会的不理解导致的工作压力、生活压力等有关。

　　该负责人指出，城市发展需要管理，管理就需要城管队伍。济源市委、市政府还是很倚重监察支队的，每逢春节时，市委书记都会亲自到监察支队去看望城管队员。但城管的地位尴尬则是全国城管都面临的问题。

　　这些年来，济源城管在执法理念上坚持文明执法、人性化执法，创新性地开展了许多工作，但是城管队员在工作中遭遇不理解、甚至暴力抗法事件也还存在，多重压力之下，导致队员们心里更苦，在事业全控人员增资的背景下，就容易产生心里不平衡。

　　城管队员身份难明了

　　对于济源市城管队员上访事件，出乎意料的是，许多城管局长竟然都表示理解，他们称队员们大概是出于“无奈、无助和无望”才出此下策。

　　在业内专家看来，济源城管队员的困境，恰恰反映了城管队伍在发展过程中不可逾越的一道坎，即城管队员的身份问题。

　　“要把城管形象在老百姓当中树立起来，就必须解决城管队员的待遇问题。”江苏省淮安市城市管理执法局副局长周耀清对记者表示，只有解决城管队员的后顾之忧，让队员们有合法的执法身份，才能让队员们全身心投入工作。

　　据悉，淮安城管队伍采取执法队员+协管员的模式，占2/3的执法队员全部实现了参照公务员编，享受与公务员一样的待遇。

　　尽管如此，淮安事实上还是面临着城管队员的身份问题。甚至连最早进行“相对集中行使行政处罚权”综合执法改革试点的北京城管也面临着同样的问题。

　　根据《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》(国办发〔2000〕63号)，执法局的执法人员必须是公务员。

　　实践中，由于种种原因，各地城管人员的身份并不能确定。

　　十年试点之后，如今的北京城管队员尚是参照公务员编。原本寄望于今年北京机构改革时，能有个“正名”机会，结果还是令人失望。在北京市机构改革方案上，根本看不到城管的字样。

　　业内专家指出，正是不具有执法身份而进行执法的行为受到广大法律意识较强的市民谴责，也给城管执法队员带来了尴尬。

　　“大城管”解决问题

　　在争议中艰难前行的城管，以淮安的“人性化执法”，武汉的“眼光执法”，以及张家港、南京、中山等地推陈出新的文明执法方式，一点点努力，获得了一定程度上的肯定。

　　但是，这并不意味着城管面临的难题已经解决。长时间以来，困扰城管的体制不顺、机制不畅的难题还在。而这也是导致城管队员身份不明的根源所在。

　　在济源市城建支队支队长翟明强看来，没有主管部门为城管吹响集结号，这才是问题的症结所在。“税务部门执法有《税务法》，卫生部门执法有《防疫法》，可我们呢？这些执法部门在中央都有自己的主管部门，我们找谁去？”

　　业内专家认为，是应该明确给予城管一个法律地位的时候了。

　　在建设部政策研究中心城乡规划处处长翟宝辉博士看来，其实只要理顺其中关系，从现有的法律体系中，就可以找到城市管理部门合法性以及执法主体合法性的依据。

　　依据《组织法》关于地方人民政府工作部门设立的规定和国务院对建设部门职责调整的决定(将城市管理的具体职责和城市管理体制的决定权交给城市人民政府)，可以得出，凡是城市人民政府报请上一级人民政府批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案的政府工作部门就是合法的。

　　而依据《地方组织法》第64条第3款以及《行政处罚法》第16条的有关规定，具有合法性的城市管理部门，自然就具有执法主体的合法性。

　　“当然，我们需要一部法典。”翟宝辉认为，从长远角度看，需要逐步完善城市管理法律法规体系，包括设立一般法《中华人民共和国城市管理法》，修订与城市基础功能相关、与城市公共空间管理有关的法律法规，制定法律法规还有空白的管理事务相关条例和规章，最后形成城市管理法典。

　　全国城管执法局长联合会执行会长罗亚蒙认为，走大城管体制方向，或许是城市管理将来最佳的方向。所谓的大城管，即实现管理权、行政许可权与行政执法权的三权合一。

　　据悉，江西省宜春市在建立城管之初就作了大胆尝试，如今已可作为模本进行参考。而广东省中山市或许会成为后起之秀，其建立大城管体制的申请已经市编委会通过，待报广东省审批。

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