耐心倾听相对人辩解，《行政处罚法》实施后，处罚行为开始变得规范。

　　“《行政处罚法》出来之前，国务院统计过，各种行政处罚有上百种，罚法五花八门、乱七八糟。你闯红灯，给你穿上小黄马褂，你得逮住下一个闯红灯的才能走。这不是乱来吗?”对于《行政处罚法》出台前的种种乱象，全国人大常委会法工委原副主任张春生至今印象深刻。

　　1996年3月17日，《中华人民共和国行政处罚法》由第八届全国人民代表大会第四次会议通过，自同年10月1日起施行。它的颁布实施，对遏制滥用行政处罚起到了关键性作用。同时，作为我国第一部规范行政行为程序的法律，《行政处罚法》被誉为中国法治史上具有里程碑意义的行政基本法之一。

　　乱象:“除去戴黑箍的，戴个箍就能罚款”

　　中国开始走上法制道路时，首先考虑的是有法可依的问题，因此，在80年代制定了大量的管理社会、经济事务的法律法规。而这些法律、法规绝大多数都是规定禁止老百姓做这做那，做不到，就要对老百姓实施行政处罚。

　　全国人大常委会法工委国家法室副主任许安标在一篇文章中披露了这样一组数字:自十一届三中全会召开至1996年《行政处罚法》颁布前的17年间，国家出台的280余部法律中，有202部法律规定了行政处罚，此外，还有800多部行政法规、4000多部地方性法规的规定也涉及行政处罚。“这些行政处罚措施为保障法律法规的贯彻执行起到了积极的作用。但是，行政处罚还远不止这些，在法律法规之外，还有许多规章以及无以计数的规范性文件也规定了处罚。在各种处罚中，又以罚款居多。由于处罚设定、执法主体、程序不规范，行政处罚在实践中暴露出不少问题。一些执法部门和单位，把罚款当成创收的手段，滥设处罚、滥施处罚、重复处罚等问题十分突出。如某地一卫生执法单位，到餐馆执法，以苍蝇数量作为罚款依据，发现一只苍蝇罚款50元，弄得业主叫苦不迭。”许安标还引用当时的一句流行语来说明《行政处罚法》出台前的“处罚主体之滥”———“除了戴黑箍的不能罚款，戴其他任何箍的都可以罚款”。

　　种种乱象引发了公众的极大不满。鉴于此，一些学者建议尽快制定《行政处罚法》进行规范。与此同时，由于当时法制尚不健全，许多经济违法行为得不到应有的制裁，行政机关也呼吁出台《行政处罚法》，强化行政机关的行政处罚权，使之能够有效地管理社会。在这两种力量的共同推动下，制定中国自己的《行政处罚法》很快被提上了日程。

　　交锋:一个要限制，一个要强化

　　据知情人士介绍，学者和行政机关制定《行政处罚法》的初衷明显不同:一个是要限制和规范行政机关的行政处罚权;一个是要进一步强化行政机关的行政处罚权。“到底应当制定一部怎样的《行政处罚法》，这个问题成为立法过程中争论的焦点。”

　　主张限制行政处罚权的学者们认为，《行政处罚法》必须是一部控制行政处罚权滥用的法律。从实体法而言，由于行政权的扩张是一种世界趋势，从实体权力上限制行政处罚权几乎不可能，因此，只能从程序上限制行政机关滥用行政处罚权。“而且，由于1989年出台的《行政诉讼法》明确将违反法定程序作为可以撤销具体行政行为的情形之一，制定中国的行政程序法也是落实行政诉讼法的重要措施之一。”学者们由此自然而然地提出，应当将《行政处罚法》作为我国第一部有关行政程序的立法进行设计。

　　主张强化行政处罚权的行政机关的同志则强调，既然要制定一部《行政处罚法》，就应当像制定刑法一样，有总则，也有分则，尤其是分则部分，一定要将各种违法行为都包罗进去，搞一部规模宏大的行政处罚法典，今后只要老百姓看一看这部法典就知道哪些可以做，哪些不可以做，同时给行政机关更多的处罚措施和手段，保证这些禁止性规范得到有效落实。

　　在《行政处罚法》制定、起草的过程中，上述两种观念一直进行着激烈的交锋。最终，学者们的意见被逐渐认可。在最后获得通过的《行政处罚法》中，处罚法定(包括处罚的设定法定、实施处罚的主体法定、处罚依据法定、处罚程序法定)被作为一项原则确定了下来。同时，《行政处罚法》还专门为行政相对人设定了一系列的程序权利，例如，在行政处罚过程中，当事人有陈述的权利、申辩的权利、要求听证的权利、申请复议的权利、提起行政诉讼的权利以及请求国家赔偿的权利等。

　　控权:用立法规范程序，遏制处罚“乱和滥”

　　“很多人说《行政处罚法》是政府用来管老百姓的法，因为有"处罚"嘛，实际上这是很大的误解。《行政处罚法》是用立法的方式规范行政处罚活动的法律，是一部控权法。”中国政法大学教授马怀德这样指出。

　　他逐一解析道，《行政处罚法》共计八章六十四条，第一章总则，规定了行政处罚的立法目的、基本原则;第二章规定了行政处罚的种类和设定，尤其是对哪些规范性文件能够设定行政处罚，哪些规范性文件不能设定行政处罚作出了明确规定;第三章是行政处罚的实施机关，对行政处罚主体以及行政处罚权的委托作出严格限定;第四章是行政处罚的管辖和适用;规定行政处罚原则上适用属地管辖原则，同时规定了一事不再罚、从轻减轻处罚、处罚时效等法律适用原则;第五章是行政处罚决定，主要规定了三种行政处罚程序;第六章行政处罚的执行，设置了罚缴分离的处罚执行制度，同时加强了行政机关执行处罚的强制力度;第七章法律责任，与以往法律多规定行政相对人的法律责任有所不同的是，《行政处罚法》主要规定了行政机关执法人员的法律责任;第八章是附则，一是规定生效时间，二是规定法律法规的修订。

　　许安标则从四个方面总结了《行政处罚法》的重大意义:“一是规范了行政处罚的种类和设定，改变了滥设处罚的问题;二是明确了行政处罚的主体;三是明确了行政处罚的程序，分别规定了简易程序、一般程序和听证程序;四是实行罚收分开的制度，规定除个别情况外，作出行政处罚的行政机关不得自行收缴罚款，由当事人在规定时间内到指定的银行缴纳罚款。这些规定为减少行政处罚的设定，规范行政处罚的实施主体，遏制滥处罚，实行依法行政，发挥了有效作用。特别是《行政处罚法》确立的收支两条线制度，对促进执法机关的廉政建设，防止处罚"变味"发挥了重要作用。”

　　马怀德教授对《行政处罚法》规定的听证程序赞誉有加。

　　在他看来，“行政处罚法最大的贡献就在于第一次引入了听证程序，成为以后立法纷纷效仿的重要概念。人们都知道1998年通过的《价格法》中规定了听证程序，但不要忘记，听证程序最早是由《行政处罚法》引入的”。

　　马怀德教授还透露了一个有意思的细节:“《行政处罚法》起草的时候，对于是否规定听证程序，争议还是比较大的。直到全国人大审议的前一周，人大法工委还在开会，讨论这个概念到底能不能用。当时有人提出不要用听证，太洋了，还是用中国词"听取意见"好，也有人提议叫"公听会"。记得罗豪才老师说还是"听证"这个概念好，最后法工委决定采用"听证"一词。”马怀德认为，行政处罚法确定听证制度，“是历史性的贡献”。

　　特色:结合实际，广泛借鉴

　　说《行政处罚法》“是中国法治史上具有里程碑意义的行政基本法之一”，其特色在哪里呢?马怀德教授指出，我国的《行政处罚法》，既有大陆法系国家的特点，又有普通法系国家的内容。“广泛借鉴、吸收发达国家行政法的先进经验，博采众长、为我所用，是我国《行政处罚法》的一大特色。”

　　但同时他又指出，我国的《行政处罚法》没有完全照搬任何国家的法律，而是密切结合中国实际，从国情出发，致力于解决中国自己的问题———处罚过乱、过滥。

　　实践证明，《行政处罚法》的颁布实施，有效遏制了滥设处罚、滥施处罚、重复处罚等滥用行政处罚的行为。同时，《行政处罚法》体现了人民主权、有限政府、维护公民合法权益、法律至上等现代法治的基本理念，对日后的立法影响深远。“自此以后，行政法治建设就一直围绕着规范、控制行政权力，保障公民权利的主题展开。”马怀德说。（作者：李国民） (来源：检察日报)