温岭：民主恳谈之花

　　民主恳谈，这种发端于乡镇而非村级的民主实现形式，在扩大基层群众自治的同时，显示出基层民主向上扩展的生命力

　　文/《瞭望》新闻周刊记者杨琳

　　规划费用花了好几万，

　　现在又不按测量规划办，

　　把个街道改得断头又转弯，

　　里面老屋着火怎么办？

　　这样的规划办各位群众讲讲看，

　　到底暂勿暂（温岭话意为“好不好”）？

　　2007年5月29日，在浙江省台州市下辖的温岭市泽国镇关于旧城改造的民主恳谈会上，50多岁的曹相玲当着前来调研的浙江省委常委、组织部部长斯鑫良的面，大声念出了这段顺口溜。

　　如今，曹相玲对《瞭望》新闻周刊记者回忆起那段往事时笑着说：“没想到后来竟得到了领导的表扬，说我敢说真话。”

　　1999年至今，温岭的民主恳谈会已经走过10年历程，其间经过了三个发展阶段。从最初仅关系到个人和家庭的“个体性”议题，发展到道路交通、社会治安、学校教育、计划生育、环境卫生、城镇建设、工业区兴办等公共事务性议题，近两年来又演变为将民主恳谈引入乡镇人大，通过“参与式预算”来监督政府行政，展现出基层民主向上扩展的生命力。

　　民主恳谈的偶然与必然

　　也许第一次民主恳谈会可以视为偶然之举，但一项发源于草根的制度能够坚持10年之久，历经多任领导的更替而仍执著向前，其中定有必然缘故。

　　在台州市委宣传部部长胡斯球看来，温岭人改革开放之初便走南闯北，在办企业搞经营的艰苦创业中，开阔了眼界，增长了知识，转变了思想，他们关心涉及自己利益的公共事务，乐于发表意见，富裕农民的经济实力也增强了他们说话的分量，在基层事务中日益有了与干部平起平坐的感觉。这是温岭人搞民主恳谈的背景之一。

　　随着经济的发展和社会阶层的分化，富裕群体在公共事务中的话语权增强，而为数更多的普通群众虽然更需要公共服务和政策扶助，但由于其参与意识和能力的薄弱，往往对基层公共事务缺乏影响力。“为了防止‘富’与‘贫’进一步固定为‘强’与‘弱’，需要有一种新型的民主制度安排来平衡不同群体间的利益格局，民主恳谈应运而生。”中国社科院政治学所所长房宁认为。

　　一种来源于民间的民主实现形式，只有得到了当地党政的关注和挖掘，将其提升和制度化，才不至于湮灭于形形色色的基层创新之中。民主恳谈成功的另一重要原因在于较快的制度化。

　　2001年初，在台州市委的支持和指导下，温岭市委对民主恳谈的形式和内容作了规范化设置，形成了村、乡镇、县市三级民主恳谈的规范。目前，温岭市已就民主恳谈下发了6个规范性文件，并将其列入考核。

　　“‘乡镇一级一年最少进行4次民主恳谈’，这是市委党建工作责任制考核中的重要内容。”温岭全市民主恳谈办公室副主任陈奕敏说，“次数达标了，我们更看重质量。去年所辖11个镇和5个街道中只有6个没被扣分，我们对考核分数的控制非常严格。”

　　不同利益群体的黏合剂

　　温岭市是全国百强县，经济的快速发展所带来的农村社会阶层分化也十分显著。民主恳谈作为一种实现阶层对话、满足不同群体需求、达成社会共识的形式，起到了黏合剂的作用。

　　2002年7月5日，温峤镇政府召开了“江厦学区校网调整”民主恳谈会。乡镇撤并后，政府计划将教学设施落后、师资力量薄弱的青屿中学撤并到教育质量较高的江厦中学。这是一项利民的好事，所以政府部门事前没有预料到阻力之大。

　　然而民主恳谈会当天，作为会场的江厦中学食堂里一下子涌入了几百名群众。一些学生家长激动得“吹胡子瞪眼”，把摩托车头盔在桌子上敲得当当响。南湾村村民陈于米提出，学校撤并后学生上学路途较远，家长担心孩子健康和安全问题，食宿费用的增加也会加重家庭负担。不少群众对此表示赞同。

　　时任温峤镇副镇长的庄勋对《瞭望》新闻周刊回忆说：“村民指着我的鼻子激动地说着他们的理由，当时感觉很难受、很尴尬。没想到群众的呼声会这么高。”而这只是他的第一个没想到。

　　第二个没想到，是温峤镇领导的处理方式。一般来说，民主恳谈会接近尾声时，参加的领导会暂时离席20分钟商量最后决策方案。而这一次，温峤镇党委书记蒋招华没有这么做。他在会议现场当着群众的面开起了两委会。最后决定，当年两校暂不撤并，青屿中学想到江厦中学念书的学生免收借读费，在撤并之前政府为青屿中学提供必要的维修经费。

　　“这样一来，赞同撤并的和不赞同撤并的人都满意了，群众当场就鼓起了掌。”庄勋说，“大家都看明白了，政府搞民主恳谈不是走过场，不是作秀。”

　　随着民主恳谈精神在温岭的传播，民主恳谈也扩展到其他领域，党代会常任制探索和行业工资集体协商，就是民主恳谈在党建和工人维权领域展现的亮点。2007年11月，温家宝总理批示，温岭新河镇羊毛衫行业工资集体协商的经验值得“总结和推广”。

　　逐步融入基层人大制度

　　多年来，民主恳谈始终是作为决策前聚集民意的必要环节出现在权力结构之中的。为了获得更强的合法性，民主恳谈开始探索融入基层人大制度，使之与人大制度相协调，成为其有益的补充和完善。

　　将预算审议作为结合点，把民主恳谈引入人大预算审议环节，这就是近3年来在新河镇、泽国镇等6个乡镇开始探索的“参与式预算”。

　　比如新河镇2005年开始探索的“参与式预算”在人大预算改革中新增了一些环节。其一，每年乡镇人代会召开的前几天，镇人大分经济、社会、城镇建设三个专门小组组织自愿参与的本镇群众召开民主恳谈会，讨论政府提交的预算草案，收集民意。其二，预算初审环节，人大代表以民主恳谈的方式与镇党政领导直接对话、询问，允许公民旁听。其三，代表分组讨论预算草案时，人大代表5人以上可联合提名“预算修正案”，并可在人代会上进行“辩论”，而后经大会票决。其四，成立镇人大财经小组，监督预算执行情况。每到年中，可再次召开人代会对预算执行过程中的重大变动进行审查、表决。

　　记者在《2008年泽国镇财政综合预算支出明细表》中看到，预算被分解成了25页A4纸的细致账目。大到城市建设、荒山绿化，小到食堂燃料费、小学购置电脑、计划生育年终宣传画发放等支出一应俱全，连政府来客招待的钱也明白地写在了上面。

　　“民主恳谈需要通过人大制度获得决策的合法性，人大也需要借助民主恳谈来激活自身的某些功能。”温岭市人大常委会主任张学明对记者说，“特别是希望通过民主恳谈，促进人大预算审查监督由程序性向程序性与实质性并重转变，因此需求是双向的。”

　　泽国镇人大代表钟妙增说，“通过民主恳谈，我们可以了解本选区之外各区域各阶层老百姓的民意，扩展了人大代表的视野，增强了我们的代表性。”新河镇人大代表赵建华说：“现在开人代会，不再是举举手全体通过就完事了。我们能做的事多了，群众更加信任我们了，人大代表的地位也就提升了。”

　　而民主恳谈与人大制度的结合，对于乡镇政府而言也未尝不是一件好事。泽国镇党委书记赵敏坦言，其实过去几个人说了算“风险是很大的”，“因为手中运行的是公权而不是私权，增强人大和群众的监督和制约，可以降低执政风险。”□

　　后记：发源于草根的民主恳谈，已经扩展到温岭的所有乡镇和县级，并逐步融入人大制度，由此也触碰到了更多的行政力量和既有的权力结构，以及巨大的“我说你干”的行政惯性。在坚持了10年之后，这些摩擦依然存在。可见，民主恳谈向前发展的脚步，需要依靠不断调整的各级部门领导的不懈支持。当民主恳谈的精神真正在老百姓心中扎下了根，成为更多人自然而然的行为方式，成为领导干部执政能力、执政方式、执政理念的重要组成部分，民主恳谈将会绽放出更加绚丽的优化基层治理、促进社会和谐的基层民主之花。