北京市人大常委会加强诉讼监督决议实施一年成效显著 抗诉率历史最高 法院采纳率过半

　　2008年9月25日，在北京市第十三届人大常委会第六次会议上，《关于加强人民检察院对诉讼活动的法律监督工作的决议》获全票通过，开创了北京市人大常委会以决议形式督促检察机关某一项工作的先河。

　　2009年9月23日，北京市人民检察院检察长慕平向市人大常委会作关于贯彻落实人大常委会决议、加强诉讼监督工作情况的报告。其中提到，一年来，全市检察机关抗诉率达6.15％，创历史最高水平，法院对抗诉意见的采纳率为52.5%；共立案侦查司法人员受贿、滥用职权、枉法裁判等职务犯罪24人，同比上升100%……

　　本报记者 李松 黄洁

　　《关于加强人民检察院对诉讼活动的法律监督工作的决议》(以下简称《决议》)实施一年，换来了一连串着实令人有些震惊的数字。对此，北京市人大常委会内务司法委员会评价为“取得了明显成效”。而在这些惊人的数字背后，一套弥补现有法律不足的诉讼监督制度体系趋于完善，一系列保证监督实效的机制保障逐步建立，一个公、检、法以及各级行政执法部门之间联手搭建的监督平台越发稳固。长期以来困扰检察机关的薄弱环节，正在《决议》的推动下一点点地“硬”了起来。

　　全力促进司法公正形成接受监督共识

　　9月23日下午，针对北京市人民检察院检察长慕平“硕果累累”的报告，市人大常委会的委员们纷纷发表了自己的看法。审议中，有委员提出“人大《决议》给检察院的法律监督工作撑腰”。对此，北京市人大内务司法委员会主任委员李小娟表示不能赞同。

　　李小娟说：“如果说我们的这个《决议》是给谁撑了腰的话，应该说是给国家的司法体系建设撑了腰。”因为，在现有的司法制度下，各司法机关履行职能都有一个共同的立场———实现司法公正，而人大通过《决议》加强检察监督职能的发挥，就能够帮助其他司法机关及时纠正违法行为，依法行使司法权力，从而有助于司法公正的实现。而这种做法，并非要支持哪一个，打击另外一个。

　　李小娟道出的这一《决议》的初衷，显然已经在实践中得到了公、检、法各系统的认同。记者了解到，去年11月，北京市检察院曾分别与市高级法院、市公安局、市司法局举行了座谈，各方均表示欢迎检察机关监督。今年年初，北京市检、法两院又就监督文书反馈、民行再审检察建议工作规范、检察长列席法院审判委员会制度等问题多次进行过交流，市高级法院还专门出台了贯彻落实《决议》的意见，要求全市法院依法自觉接受人民检察院对审判活动的法律监督。与此同时，全市各级检察机关与辖区内相关司法机关的沟通也在紧锣密鼓地进行。截至目前，会签的规范性文件就已经达到29份。

　　北京市检察院法律政策研究室主任邹开红告诉记者：“以往诉讼监督工作之所以相对薄弱，除法律尚不完善外，很重要的一个原因就是涉及到各个司法机关之间的关系，工作的开展必须得到被监督单位的配合。在这种情况下，如果检察机关只是关起门来做自己的事，监督职能必将难以充分发挥。《决议》出台后，在各个司法机关之间建立了一个共识，检察机关的诉讼监督实际上是要通过外部监督帮助其他司法机关找出问题、提出建议。在此基础上，监督的环境明显改善了。”

　　出台五个监督细则着眼强化监督效果

　　对于检察院来说，履行诉讼监督职能最大的障碍莫过于法律规定的不尽完善。

　　据了解，虽然检察机关依法行使诉讼监督权力这一点在我国各相关法律中都反复明确，但是检察机关到底应该用什么样的方式来进行监督？监督应该依照什么样的程序进行？对待不同的监督行为，被监督单位应该如何回应？……这些具体操作层面的问题，现有法律没能给出明确的答案。邹开红说：“长期以来，诉讼监督始终处于有法律少程序的尴尬境地。”

　　恰在此时，《决议》的出台给检察机关完善的监督程序提供了一个良好的契机。今年1月份，北京市检察院《关于加强对诉讼活动的法律监督工作的意见》出台，今年5月，涵盖诉讼监督五个环节的“刑事立案监督”、“侦查活动监督”、“刑事审判监督”、“刑罚执行和监管活动监督”、“民事审判和行政诉讼活动监督”五个细则也颁布实行，一套诉讼监督的规则体系初步建成了。

　　记者注意到，上述五个细则都紧紧围绕着“监督”展开，重点规定了监督的渠道、程序和方式。例如，刑事立案监督细则明确了刑事立案监督案件线索的9种来源；侦查活动监督细则中则详细规定了《纠正违法通知书》适用的情形；民事审判和行政诉讼监督细则中详细规定了抗诉的条件等。邹开红告诉记者，这些细则都是在梳理相关的法律法规、总结实践做法的基础上制定的，比较具体地呈现了监督的流程。其中，特别明确了检察建议作为一种诉讼监督手段的适用情况。

　　“不能回避的是，虽然纠正违法通知书、检察建议都是检察机关行使诉讼监督的主要形式，可无论是通知还是建议都不具有刚性，只能起到向有关单位反映问题的作用。而实践中，检察建议发出后就"石沉大海"的情况并不罕见。”邹开红告诉记者，“为了克服这一弱势，我们专门规定了递进式的监督手段，并强化了上下级检察院之间的工作衔接和配合。”

　　据了解，邹开红所说的递进式监督就是指对所提出的监督意见跟踪其整改情况，若被监督机关不认真整改，检察机关可以依次使用口头纠正、检察建议、纠正违法通知书、向市院报告由市检院督促改正、通报相关监察部门等方法。

　　“当下级检察院督促遇到阻力、无法取得实效时，通过上报市检察院进行"提级监督"将更有利于监督效果的落实。”邹开红介绍说，目前，北京市一级司法机关之间的相互配合已经形成机制，运行比较顺畅，北京市检察院与市高级法院之间还就建立两院及相关部门之间的沟通机制达成了一致意见，将于近期会签文件。

　　基层单位努力探索推动决议贯彻落实

　　在北京全市搭建诉讼监督沟通协作大平台的背景下，全市各基层检察院关于有效行使诉讼监督职权的探索也如雨后春笋般涌现出来。

　　今年年初，石景山区检察院确立了一项全新的诉讼监督制度：所有的诉讼监督工作要向人大常委会备案。该院办公室主任舒隽英告诉记者，在石景山检察院的工作实践中，发检察建议等缺乏刚性的监督手段屡屡遭受被监督单位不配合的尴尬，甚至曾经一份检察建议两次被被监督机关退回，工作中真正能够得到反馈的还不到50%。面对这种局面，借助《决议》的出台，该院主动向区人大表示，要将诉讼监督的相关情况向人大汇报。“我们这么做，一方面是要主动接受人大监督，另一方面也是想借助人大的力量，更好地推动诉讼监督工作的开展。”舒隽英说。

　　根据石景山检察院的备案制度，诉讼监督类的检察建议书、发出的纠正违法通知书、提起的刑事抗诉案件、民事行政案件的再审检察建议、提请上级院对已生效的民事行政判决裁定提起上诉的案件均被列入了“备案”范围。承办人在作出上述五类监督行为时，需同时向办公室报告，并同时将材料报送办公室；办公室在对材料进行形式审核后，送交人大内司委备案；之后，案件的任何进展都将第一时间反馈给人大内司委。一旦发生被监督单位拒绝接受监督、拒绝纠正违法行为的情况，检察机关将提请人大帮助做工作。舒隽英告诉记者，这一制度建立以来，至今已经有9起案件向人大进行了备案，而纠正违法通知书和检察建议的反馈率都基本达到了100%。

　　与此同时，昌平区检察院与昌平区法院之间就“加强协调配合共同开展民事行政监督诉讼监督工作”的文件会签工作也已经进行到了最后的阶段，这份会签文件由检察院的民行处和法院审监庭共同起草，详细规定了发出再审检察建议的流程，如何对判决、决定和调解活动展开监督等，其中首次将执行监督纳入了检察院诉讼监督的内容。

　　据昌平检察院民行处处长房家燕介绍，多年来，检察院的监督工作始终没有涉及过对法院执行环节的监督，法律上对此也没有明确规定，但是实践中的确有当事人就执行中的违法行为提出申诉。今年年初，正赶上全国法院系统开展清理执行积案活动，昌平检察院以此为契机加入到了清理积案的领导小组，并与法院执行庭建立了直接的联系。“当事人向我们提出有关执行工作的申诉时，我们可以第一时间向执行庭了解具体情况，给申诉人一个明确的答复。如果发现据以执行的法律文书有错误，我们还可以通过法院审监庭提出执行检察建议，启动法院内部监督程序，纠正违法行为。”

　　面对《决议》实施一年来的显著成效，李小娟表示，《决议》主要是对检察机关履行诉讼监督的一些薄弱环节进行了规定，但其中所规定的内容都无法一蹴而就，必须逐步推进。通过一年的努力不难看出，目前北京的诉讼监督工作已经有了比较显著的加强，贯彻落实《决议》的实际效果逐步显现。但是，加强和改进诉讼监督工作需要与国家司法体制和工作机制改革的整体进程相协调，按照改革的总体部署积极有序地推进，因此全面贯彻落实好《决议》的各项要求将是一项长期的任务。