保安管理条例漏洞不可小视

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　　陈杰人

　　近日，国务院公布了《保安服务管理条例》，这是我国保安业实际存在20多年来首次确立的法定制度。10月21日《法制日报》“声音”版对此发表了肯定性的评论，很有意义。但同时，笔者认为保安服务立法仍然存在很大的完善空间。

　　《保安服务管理条例》的进步性在于以明示列举和禁止性排除的方式，规定了保安服务过程中可以采取的措施和不能干的事情。根据条例第29条和第30条的规定，保安人员为履行职责，可以进行验证件、巡逻检查、维护秩序等行为，但不得扣押证件、限制人身自由、搜查人体或者侮辱、殴打他人等行为。

　　稍有生活经验的人大约都知道，过去，不少保安人员以执法者自居，扣押身份证和其他证件、非法殴打他人、非法限制公民人身自由等行为经常可见。直接原因之一则是保安管理制度的缺失。通过条例的明确规定特别是禁止性规定，广大保安从业人员就对自己的行为界限有了明确的认识，保安业管理者和组织者，也在行动上有了“红线”。

　　条例的进步性还在于规定了保安人员在履行职责时给他人造成的不法侵害，由保安公司或者保安从业单位承担法律责任。今后，保安人员所在的保安公司或者自行招聘保安人员的单位，必须承担保安人员的侵权责任。过去，一些保安人员在侵犯他人合法权益后，雇佣者或者保安公司通常以“这是保安人员的个人行为”为由，拒绝承担责任，而很多侵权的保安人员要么逃走，要么以无力赔偿为由拒绝赔偿，最终受害的是被侵权人。通过条例的明确规定，加大了保安公司或雇佣者的民事责任，这也符合公平的原则，让今后的保安公司或雇佣者更加谨慎管理保安人员，监督他们不胡作非为。

　　在肯定这一新制度进步性的同时，也必须看到其不足的地方。笔者认为，这一制度至少有两个方面还存在遗憾。

　　第一，条例第3条明确规定“县级以上地方人民政府公安机关负责本行政区域内保安服务活动的监督管理工作”。但在条例的其他规定中，包括保安服务公司和保安人员的设立审批、资料备案等多种管理权限，都被赋予给设区的市级政府公安机关，这就不仅容易导致县级公安机关有义务管理却无权力监管，权力和义务的不一致，也可能会造成今后保安服务业监管的秩序混乱。

　　第二，在现实生活中，很多行政机关尤其是公安、城管等机关，大量招募保安人员，以“协警”或“工作人员”身份参与行政执法，甚至让他们单独执法，一旦这些保安发生侵权事宜，比如非法拘禁、刑讯逼供、损坏财产、殴打公民等行为，雇佣机关就会以开除他们了事，而不用承担行政责任。从行政信赖原则来看，行政机关雇佣这种保安人员在违法执行公务中的侵权，理当由行政机关承担民事责任和行政责任，换言之，行政相对人应当有权对这种经行政机关授意或纵容的非法行政行为提起行政诉讼。遗憾的是，《保安服务管理条例》并没有明确这一点，这或许会给将来行政执法单位雇佣保安进行违法行政留下一定的制度漏洞。