“替你申诉，还你公道”

　　香江札记

　　在香港，有一个特殊的机构，以“替你申诉，还你公道”为口号，透过独立、客观和公正的调查，处理市民对公营机构的投诉，提出切实可行的解决之道，从而确保香港的公共行政公平和有效率，兼且问责开明，服务优良

　　胡健

　　地铁太拥挤、巴士不准时、单车停放无序、摆摊影响交通、街心公园的设施坏了很久却没人来修、远方亲人的包裹拖了很长时间才送到家———这些烦心的事，我们几乎每天都可能遇到。对这些公共服务失当却又不算违法的行为，除了抱怨几句，大多数时侯，我们只能一笑而过。但在香港，却有一个特殊的机构，以“替你申诉，还你公道”为口号，透过独立、客观和公正的调查，处理市民对公营机构的投诉，提出切实可行的解决之道，从而确保香港的公共行政公平和有效率，兼且问责开明，服务优良。

　　这个机构就是申诉专员公署。申诉专员的英文名称是Ombudsman，但却有知名文化人起了个颇有中国特色的别号———冤情调查特使。

　　“惊魂电梯”和“垃圾邮件”

　　2008年年底和2009年年初，香港连续发生了多起电梯事故，上演了多场“惊魂历险记”，有的市民被电梯门夹伤，有的市民被困电梯好几个小时，尤其是老年人和小孩子，因为坐了“忽上忽下”像“过山车”一样的电梯，长久都缓不过神来。由于香港机电署是直接负责电梯维修监管的部门，申诉专员对其展开了主动调查。申诉专员调阅了机电署的有关资料后发现，在2005年至2008年期间，机电署每年约有1.5万宗逾期交证明书的个案，但4年来只发出2次通知书，1次禁止使用升降机通知书。机电署虽然有加强巡查及监管，但没有清晰维修标准。申诉专员还发现，根据规定如果承建商在12个月内接到3封警告信，机电署一般都要召开纪律聆讯，但在机电署考虑对某注册承建商采取纪律聆讯的唯一个案中，负责个案的工程师并未有向上司报告结果，也没有任何跟进。另外，由于电脑出错，机电署有4封警告信没有发出，还错发了5封警告信。

　　8月27日，申诉专员黎年向媒体表示，目前的监管制度松散及执法不严，不排除近期的电梯事故与巡查不足有关。申诉专员公署正式对机电工程署提出13项改善电梯安全规管制度的建议并向全社会公开。就在当天晚些时侯，机电署就及时透过特区新闻处发表了声明，表示尊重申诉专员的意见，并同意报告内提出的改善建议，并称正检讨现行电梯安全的规管制度，考虑修改有关法例条文，以提高电梯的维修保养水准。此外，还特意强调，“申诉专员报告中提出了十三项改善建议，其中有六项机电署在过去七个月已经先后实施，其余的七项改善措施正在制定中，并会在年底前推出。”接受监督、知错就改，机电署的“诚心”由此也可见一斑。

　　没过多久，申诉专员又把矛头指向了香港邮政。香港邮政提供的“通函邮寄服务”，每天都发出铺天盖地的宣传单张，形同滥用邮政服务，这类“垃圾”邮件既扰民又不环保。早在两年前申诉专员公署就接到市民投诉。公署经过两年调查后，9月初完成调查报告，认为投诉成立，指这项服务不但漠视市民自由选择收取通函的权利，还侵扰住户私人生活。至于触犯基本法及《人权法》的指控，报告认为应交由法庭处理，署方对此不作回应。也是在当天晚些时侯，香港邮政对申诉专员报告作出回应，收到投诉后已引进强制性投寄条款，要求寄件人须于通函邮件上印上“不收取通函”声

　　明，让拒收通函的市民表达意愿；同时接纳申诉专员的建议，并将在三个月内完成有关改善不收取通函邮件计划的检讨。

　　“惊魂电梯”和“垃圾邮件”这两个近期的申诉，事情虽然不大，但都与市民利益密切相关。申诉专员的介入和发挥作用，对促进有关机构提高公共服务质量起到了重要的作用。针锋相对之后，是和风细雨，问题顺利解决，民怨得以化解，皆大欢喜。

　　“申诉专员”的前世今生

　　申诉专员制度(Ombudsman)是1809年创始于瑞典的一种规范公务员行政权力、监督行政行为的制度。申诉专员作为国会特使，调查公民对政府和公共机构的投诉，以非司法手段的形式，通过向被投诉机构提供纠错建议，确保公民免受政府和公共机构的不公正对待，督促被投诉机构及时纠正违法行为和不当行为。二战以后，由于行政部门不断膨胀，一些原有的监督行政机关的机制如议会和法院，都未能进行有效的监督，尤其是不能就一些影响个别公民利益的行政失当行为作出公正和高效的处理。因此申诉专员制度就如雨后春笋一般在不少国家出现，成为现代政府良善之治不可或缺的一环。申诉专员独立于其他行政部门，直接接受公民对有关机构行政失当的投诉，并进行调查和报告。

　　香港申诉专员制度则是在香港经济高速发展，公共行政管理领域日趋扩大，具有完整系统的行政救济制度逐渐形成的过程中，顺应行政救济途径多元化的需要而产生的。60年代以来，就已有是否需要设立申诉专员职位的讨论。以后随着行政、立法两局议员办事处和廉政公署的设立，对行政失当的投诉，主要是向这两个机构提出。由于这类投诉日益增多以及公众在这方面的要求日见迫切，行政、立法两局非官守议员办事处于1985年成立专责小组，检讨香港的申诉制度。经过两年多的咨询，当时的港英政府认为香港现有的投诉途径不足以解决问题，通过立法正式设立了行政事务申诉专员公署，并自1989年2月1日起开始接受投诉。1994年7月，行政事务申诉专员的中文职衔改为“申诉专员”，条例和公署的中文名称也作了相应改变。

　　应对行政失当的挑战

　　根据香港《申诉专员条例》，申诉专员公署的职能是依据投诉或主动发起对行政失当的调查，并出具报告；对于行政违法行为，可依传统的行政上诉、司法审查途径请求救济，申诉专员一般不会受理。所谓“行政失当”是指行政欠效率、拙劣或不妥善，具体包括：不合理行为、滥用权力(包括酌情决定权)行为和不合理、不公平、欺压、歧视或偏颇的程序。实践中，行政失当主要表现在行政机关行政管理和作出行政行为的过程中有失公平、欠缺效率等行为，也有少数表现为行政机关的行政行为结论合法但不恰当。对失当行为是很难作出是非判断和法律评价的。

　　行政失当是由于法律、政策、资源甚至包括人性在内的各种原因而导致的一种无法回避的社会现象，而在经济高速发展，行政权力日趋扩大的世界性趋势下，表现得愈发突出。随着社会的发展，不仅对行政违法行为，而且对行政失当行为加以监控已成为社会文明和进步的标志之一。申诉专员担当监察政府的角色，其使命就是应对行政失当对政府管制的负面影响，确保官僚习性不会影响行政公平，公营机构向市民提供便捷的服务，防止滥用职权，及时纠正错误，在公职人员受到不公平指责时指出事实真相，促使公营机构不断提高服务质素和效率，公民权益得以全面保障。

　　(作者系《华东法律评论》编辑、香港普通法硕士)