基层政府：事权财权不对等成为保民生最大瓶颈

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　　基层政府：

　　事权财权不对等成为保民生最大瓶颈

　　——“保民生”关键期基层民生困难扫描(中)

　　-半月谈记者杨金志肖来胜刘宏鹏

　　半月谈记者在东部发达地区、东北老工业基地和西部贫困地区采访时发现，近年来，从中央到地方各级政府高度重视民生工作，成就巨大。与此同时，在“最后一公里”的关键环节上，基层县乡政权保民生事务繁重，历史遗留问题众多，但是上级政府“抽血”过度，加之难以留住属地企业的赋税，基层财政状况恶化。这种事权、财权的不对等，已经成为基层保民生的最大瓶颈。

　　一个煤矿大县的“矿群矛盾”

　　位于西南地区的贵州省威宁彝族回族苗族自治县，近年来保增长、保民生、保稳定的最大压力来自“矿群矛盾”。威宁县境内煤矿资源丰富，“老百姓可以说是坐在煤山上面”。但威宁县的煤炭资源绝大多数由大型国有企业开采。

　　在威宁县，不少国有煤矿遗留下房屋开裂、地面沉降、水位下降等诸多问题，群众意见很大。例如，木冲沟煤矿开采了将近50年，形成的地质灾害导致有78户当地农民需要搬迁，水位下降涉及上万人。2007年6月26日，因为煤矿开采导致一起山体滑坡事件，地方上死了9个人，淹没大量土地。但是，煤矿不认，县里只好请省地探局来做地质调查。矿上这才拿钱补偿，直到现在补偿还没有结束。

　　煤矿所在地的镇子全镇3.8万人口，吃低保的贫困户达到4000多人。去年镇财政全口径收入是1200万，返还33万，而镇机关日常工作的行政经费一年要三四百万。在当地，记者听到不少干部都在说，在计划经济时代，国家统一调配资源，大家都没有意见；而在如今的市场经济环境下，县里的群众认为自己应该从地下的资源中得利，眼看国有大型煤矿大量开采优质煤，却没有给地方留下一分钱，老百姓还是那么穷，心里自然有芥蒂。

　　一个老工业区的“国企包袱”

　　在东北某钢厂所在城区，全区人口8万人，其中钢厂在职员工、离退休人员及家属约6万人，占城区总人口约75%。

　　目前，随着国企改革的不断深入和资源枯竭，一些由计划经济所带来的历史遗留问题集中暴露出来。特别是2001年和2004年，位于该区的省属企业——煤矿和洗煤厂相继破产，“甩”给地方上400多名下岗工人，区级财政压力骤然增大。去年以来，在金融危机影响下，财政压力有增无减。2008年，全区享受城市最低生活保障人员占非农人口的10%，享受农村最低生活保障人员占农村人口的8%，均高于全省、全国的平均水平。

　　对于仍在生产经营的钢厂，该区的干部也是感情复杂。“钢厂是省属企业，财税收入跟我们一点关系没有，跟地方上没有税收分成，我们只有围绕它搞一点"围钢产业"，吃点汤汤水水。”区政府一位干部说，“但是，它的城市建设在我这里，退休职工养老、医疗保障等也要我们管，财政压力很大。”

　　对于上述情况，一些区政府和乡镇干部认为，省属国有企业运转正常、能够盈利的时候，财政收入全部收归省里，现在企业破产，却让地方政府“兜底”，既有困难也不公平。

　　一个发达县级市的“左支右绌”位于长三角地区的浙江省乐清市是“温州模式”的主要发祥地，也是一个工业重市、经济强市和人口大市，2008年全市实现财政总收入54.62亿元，其中地方财政收入25.07亿元，全年民生支出为20.65亿元。

　　即使在这个经济发达的县级市，也出现了民生财政左支右绌的情况。一位熟悉情况的领导干部对记者说：“目前困扰乐清解决民生的最突出问题就是钱不够用，上级财政抽血抽得太厉害。乐清市53%的钱都上交了，只留下了不到一半的钱，只能通过土地出让金给地方民生政策埋单。乐清土地资源稀缺，现在正在通过围海造田新造耕地3万亩，以此为地方发展创造后劲。现在基层政府要做什么事情，都要去上级财政部门求财神，称兄道弟，非常辛苦。”

　　市财政局一位干部说，2008年，乐清市有5.3万名外来务工人员的子女入学，与乐清市普通居民一样享受免费教育。现在，经常是一个打工者同时带来两三个孩子上学，教育压力很大，但是必须顶住。

　　目前全市的财力已经非常紧张，能把医疗支出保持在全省平均标准以上，已经非常不容易了。

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　　轴承车兄弟与割草少年：

　　在贫困的童年中眺望明天

　　钟山大道是贵州六盘水市区一条繁华的主干道。一个傍晚，记者在这里采访时发现两个瘦小的男孩。他们推着一个自制的轴承车，车上架着硕大的塑料袋，袋子里是各种各样的废弃物品，高过了他们的头顶。两个男孩力气尚小，无法控制速度，只能勉强掌握方向让轴承车在街上飞跑。轴承与地面摩擦发出很大的声响，夹杂着孩子欢快的笑声。

　　这是两兄弟，哥哥叫祝兵，弟弟叫祝军。暑假期间，他们上街拾捡废品，每天可卖10元左右。他们一般是早晨6点半出门，下午6点半回家。中午在外面随便吃点剩饭菜，遇到好心人，也会买些东西给他们吃。

　　记者走进他们的家：一间6平方米左右的房子，外加一个10平方米小院。院子里堆满废品，几乎没有下脚的地方。院角有个猪圈，两头200斤左右的猪见了陌生人叫个不停。房子没有窗户，只有一扇低矮的门。屋内昏暗潮湿，伸手可触屋顶。床底下放着数十双从垃圾堆捡来的旧鞋，散发出难闻的气息。

　　两兄弟的爸爸叫祝泽华，35岁。他告诉记者，自己是水城县南开乡农民，来这里好几年了。房子是租的，每月60元。

　　祝泽华全家目前靠拾荒生活，每月能有800元的收入。祝军兄弟在当地一所民办小学上学，每年要交几百元的学费，暑假期间两个孩子就上街拾荒帮着挣点钱。祝泽华说，在老家每年只能收三四百斤苞谷，这里的生活比老家强多了。

　　半月谈记者来到地处贵州最西端的威宁彝族回族苗族自治县山区采访时，遇到一个小男孩刚打完牛草，从山上回家。男孩10多岁，左手提着一把割草的镰刀，右手放在身后托着背上的竹篓。背篓里装满青草，压弯了他的腰。记者掂了一下背篓，约有40斤重。

　　男孩叫李文贤，在炉山镇庄子小学读书。李文贤的家土墙旧瓦，大白天屋里也是漆黑一片。堂屋里杂乱地放着一些土豆，右侧屋里堆着牛草。在他的家里，记者找不出任何值钱的物品。两盏昏暗的电灯，是唯一的电器；铁锅和劳动工具，似乎让人看出铁器时代的痕迹。李文贤告诉记者，家里农活多，放学、放假就帮着父母做一点事。

　　虽然轴承车兄弟与割草少年的家庭十分困难，但他们的父母对孩子的学习都非常重视。

　　在祝军的家里，记者惊奇地看到滑板车、儿童自行车等比较高档的物品。祝军告诉记者，这些都是捡回来的，爸爸修理后就可以玩了。他自豪地给记者表演起滑板技术。说起儿子的学习，祝泽华有些兴奋。他说，祝军期末考试语文得了99分。他清楚地记得，儿子把“木”错写成“头”，扣了一分。记者打开试卷发现果然如此，后面还有批注：你能帮助老师管理很不错。祝泽华告诉记者，无论如何也会让孩子们读书。

　　李文贤家的土墙上，用白色的粉笔写着“学习园地”，下面有些算术题的解答。记者给他讲习题时，李文贤听得十分认真。他喜欢读书，对外面的世界充满向往。在他的暑假作业本上，我们看到这样的诗句：快乐暑假在哪里，在长城的脚下；快乐暑假在哪里，在黄河的岸边；快乐暑假在哪里，在奇特的石林；快乐暑假在哪里，在赶海的浪花；啊，多么快乐的暑假！

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　　三大隐患亟待遏制

　　半月谈记者调研发现，当前县乡政权保民生存在的困境，正在滋生三大隐患——从民生压力到维稳压力；从“吃饭财政”到“要饭财政”；从群众抱怨到干部抱怨。破除三大隐患，既要破除基层政权的“等靠要”思想，也要对现行财税体制进行合理的调整。

　　首先，民生压力有转化为维稳压力的隐患。在一些地方，重大民生问题的久拖不决，已经对社会稳定形成较大压力，不断造成群众集体访和群体性事件。在贵州威宁县，由于国有煤矿遗留下了房屋开裂、水位下降等诸多问题，却没有给地方上缴任何利润、提供任何资金以解决问题，近年来，煤矿所在地群众经常成百人地到镇上、县上、矿上反映问题，阻挠矿上正常生产。今年7月底，上百名群众到煤矿把风机房堵住，煤矿一周没法正常生产。

　　其次，“吃饭财政”有转化为“要饭财政”的隐患。在一些地方，用于民生的财政收入已经捉襟见肘，甚至举债保民生。东北一位镇党委书记对记者说：“根据规定，地方政府财政收入要平衡，不能有赤字。但实际上，许多地方政府都是赤字预算，一些县级政府已经负债十几亿、几十亿，领导就靠借债、贷款过日子。要饭财政不仅是饮鸩止渴，而且极大地破坏了基层财政的可持续性，也是滋生腐败的温床。”

　　第三，群众抱怨有转化为干部抱怨的隐患。在一些地方，基层干部的抱怨集中在“上级政府出民生政策，基层政府出真金白银”方面，所谓“上级请客，下级埋单”。面对嗷嗷待哺的民生和捉襟见肘的财政，许多干部发出无奈的抱怨。

　　抱怨归抱怨，工作还得努力干。在采访中，县乡基层干部普遍给记者留下了坚韧不拔、勇于任事的可贵精神，许多人大谈工作困难但不谈个人困难。在贵州威宁县，县委提倡的“7个不准”在干部中深入人心，即：不准讲没钱干工作；不准讲没人干工作；不准讲工作积极性不高；不准讲晴天干雨天不干；不准讲白天干晚上不干；不准讲上班干下班不干；不准讲平时干周末不干。

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　　专家学者：

　　用公平正义的制度保障群众民生利益

　　——“保民生”关键期基层民生困难扫描(下)

　　-半月谈记者杨金志杨三军肖来胜

　　如果说保增长是硬指标，保稳定是硬任务，那么保民生就应该成为硬道理，因为保民生是保增长、保稳定的根本落脚点。一些接受半月谈记者采访的专家学者认为，只有切切实实改善群众民生问题，从制度上保障群众利益，才能杜绝负面现象，实现科学发展。

　　部分群众相对剥夺感增强，

　　警惕社会向心力流失

　　当前，一些地方政府部门与民争利，是导致部分群众剥夺感增强、民生难以保障的重要原因。最近在上海发生的“钓鱼式执法”事件，就充分暴露出部门利益的极端化倾向，极大地伤害了群众的利益和感情。

　　财政部财政科学研究所所长贾康说，我国正处于黄金发展期与矛盾凸显期并存阶段，最大的威胁不是综合国力支撑不了以后民生的需要，而是还没有切实有效地落实社会正义。这些问题如果得不到很好的解决，就很难从根本上解决民生问题。

　　中国行政管理学会副秘书长张学栋认为，不受监督的权力在一些干部身上滋生出不良作风，令干群关系日渐疏远。一旦发生群体事件，群众的不满就会走向负面表达。群体性事件的频繁爆发，再跟仇富心理叠加起来，让一些群众对社会越来越不满，这些不良因素郁积多了很难化解。

　　清华大学社会学教授孙立平说，当前要警惕社会肌体的腐蚀侵害。他认为，近些年来，社会肌体被腐蚀的迹象已经明显出现。首先表现在权力的失控。在一些地方，权力成为不但外部无法约束而且内部也无法约束的力量，致使官员不能负责任地进行工作，为保官升官不惜牺牲体制利益，更不要说社会利益了。这种现象已经蔓延到社会生活的各个领域：潜规则盛行于社会，甚至成为基本的为官为人之道；社会底线失守，道德沦丧；垄断企业等强势利益集团对社会公平正义造成严重侵蚀；职业操守和职业道德的丧失相当普遍。

　　孙立平认为，当前要防止社会认同和社会向心力的急剧流失。今年初，中央电视台新址发生火灾，造成重大损失。网络上却出现了不少幸灾乐祸的声音，没有悲伤，没有痛心。竟还有人说：“心疼救火要用掉多少水，现在天旱啊。”在这些议论的背后，实际上是一种心理上的疏离感，即那些“东西”是“他们的”，而不是“我们的”。

　　要给群众稳定的“安全预期”

　　中国人民大学教授、中国社会保障研究中心主任郑功成认为，在国际金融危机影响的背景下，群众的不安全感进一步增强了，生活风险压力增加。不安全感表现为几个等级：第一，生计困难；第二，就业压力；第三，有收入，但是没有稳定的安全预期；第四，对社会公平有看法。“十九世纪末德国在世界上首创社会保障制度，首相俾斯麦就说过，社会保险是消除动乱的必要成本，得到养老金的人不会反对政府。”

　　郑功成说，当前的民生问题已经是全面升级的民生问题，而不是单纯的温饱问题。大家需要更高质量的民生，包括稳定的就业、优质的教育、公平的社会分配、坚实的社会保障，以及安全的生态环境。比如，教育作为民生问题，当前群众的需求是优质教育，而不是能上学；就业，大家要稳定的就业、高质量的就业；分配需要更加公正、公平，垄断行业拿得多，大多数人都不满意；环境问题，以前闻到点臭味不在乎，那时候的关键是要填饱肚子，而现在群众都需要新鲜的空气、干净的水。“应对民生问题的全面升级，这是考验党的执政能力。”郑功成说。

　　郑功成认为，当前政府在关注基础设施投入的同时，更需要关注民生方面的投入。民生投入不仅是出于改善民生的需要，也能起到促进经济发展的作用。我国居民存款已经超过30多万亿，其中大量是中低收入人员的存款。“只要我们进一步促进调整经济结构，改变经济发展模式，做好保障工作，稳定他们的安全预期，他们也是可以消费、应该消费的。”

　　他表示，我国的经济发展水平，已经完全可以支撑建立健全的社会保障体系。“这是相对公平的覆盖全面，而水平多高多低是次要的。比如，农民60岁以上，每人每月发50元养老金，一年600元。全国1亿农村老人，财政每年只要花600亿元，这个问题就全部解决。健全的社会保障体系，其特点是"两免除一解决"，即免除所有人的生存危机，这要依靠社会救助制度；免除所有人的治病之忧，这要依靠全民医疗保障；解决人们的养老后顾之忧。”

　　5 (来源：半月谈)