从“敏感”到“正常” 中国多省市探索“公推直选”

　　公推直选始终行走在高层决策的视线中，从一定程度上说，公推直选是高层指导与基层探索良性互动的成功范例

　　文/《瞭望》新闻周刊记者 郭奔胜

　　党的十七届四中全会再次重申了十七大提出的“逐步扩大基层党组织领导班子直选范围”，外界对此解读为基层探索的“公推直选”将迎来新一轮的大范围运用。

　　此前，南京市率先在城市社区党委班子换届中，运用公推直选这一竞争性的选举制度产生了363个新的社区党委班子，在社区党员和居民中产生了很大反响；社会舆论也给予了高度关注，认为这是党的十七大以来，党内基层民主探索的又一个标志性事件。而在这期间，江苏省委组织部也派出了几路人马对十七大前采用公推直选换届的73个乡镇进行回访性调查，据参与调查的人员透露，此举旨在全面评估公推直选的运用效果以及完善公推直选的路径。

　　公推直选，作为党的基层民主建设的重要探索，其发端与发展经历了党的十五大、十六大、十七大等三次代表大会，最终在十七大修改党章时被正式吸收进来，具体表述为“逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围”。

　　据本刊记者了解，公推直选从2001年四川平昌等地的首次运用，到十七大前江苏等地的高调运用，再到十七大郑重修改党章，经历了“敏感事项”，即只做不说，到后来的“讨论事项”，即多做少说，再到后来的“正常事项”，即又做又说等三个发展阶段。在这个过程中，公推直选始终行走在高层决策的视线中，从一定程度上说，公推直选是高层指导与基层探索良性互动的成功范例。其中江苏省及南京市的探索热情强化了这个互动，也加快了高层决策的进程。

　　“两个问号”提速试点

　　“书记直接选出来了，副书记怎么办？委员怎么办？”这是2004年3月中央主要领导在新华社一份内部材料上的批示。这份材料写的是江苏省宿迁市宿豫区黄墩镇党员大会直接选举镇党委书记的见闻。由于黄墩镇党委只是原党委书记调离岗位，而不是换届，因此公推直选只涉及书记一个人选，而不是整个班子，所以中央领导连提出了两个问号，是希望能在实践中给予继续回答。而正是这两个问号，一方面使得中央有关部门更加关注公推直选的实践，另一方面也鼓舞了基层对公推直选的进一步探索。

　　“黄墩直选”是江苏省探索公推直选的第一个尝试，就收到了高层如此关注的效果，从此坚定了江苏省探索公推直选的信心。有关部门就落实中央领导的批示而专门下发了文件，要求江苏省委在稳妥的基础上继续扩大公推直选试点，用实践回答中央领导关心的问题。

　　“黄墩效应”很快显现出来，主要体现在几个方面：一是江苏省委组织部很快拿出了在个别乡镇党委班子换届中运用公推直选的方案，随后在泗洪县、溧阳市、仪征市等部分乡镇换届中进行了实施；二是部分参与黄墩直选方案设计的组工干部对公推直选产生了浓厚兴趣，自觉进行研究和运用，其中现任南京市委组织部部长、时任江苏省委组织部副部长王奇就是其中一位。南京市本次能够在城市社区换届中全面运用公推直选，与王奇的坚持分不开。

　　由于得到了中央有关部门的直接指导，江苏省对公推直选的探索进入一个活跃期。在经历了2004年的个别试点、2005年的多点试点后，2006年江苏省迎来了全省800多个乡镇党委集中换届。对于是按照传统的间接选举方式换届，还是采用公推直选的方式换届，成为江苏省委领导重点思考的问题。以往乡镇换届中，省委发指导文件，重点是市县去组织实施。而这一次的乡镇换届非同寻常地进入省委主要领导的决策视野，这与两年前的批示不无关系。

　　有这么一个插曲，2005年年底的一天，江苏省主要领导在仪征与部分公推直选的乡镇党委书记进行座谈，重点是了解这些乡镇党委书记对公推直选的看法以及县委主要领导对实施这一探索的体会。座谈会进行到很晚，大家讨论很热烈。会上议及的在所有换届乡镇中能否运用公推直选的想法，让当时在场的同志都感到很兴奋。但800多个乡镇同时搞换届直选能否成功，没有人有绝对的把握。

　　后来，江苏省委组织部向中央有关部门递交了大范围运用公推直选的报告，得到的回复是，不主张全面推开，要求结合换届继续扩大试点，积累相关经验。江苏遵照了中央有关部门的指示，选择了包括南京高淳县在内的73个乡镇进行了不同类型的公推直选试点。其形式既有党员大会直接选举党委班子的，也有党代表大会直接选举党委书记的，还有党员大会直接选举委员、再由委员选举副书记、书记等。多种类型探索的目的是要积累经验，为优化方案探路。

　　以换届较多运用为标志，江苏省对公推直选的探索渐渐进入点面结合的阶段。即有的县选择一两个乡镇进行试点，而少数几个县在乡镇换届中全部运用公推直选。这些试点始终是在江苏省委主要领导的过问下进行的，也始终与中央高层保持着情况反馈的通道。

　　 为“不充分竞争”现象而发火

　　公推直选的最大魅力在于竞争，无论是公推环节，还是直选环节，差额竞争都是最大的特色。

　　一些组工干部坦言，刚开始对能否驾驭公推直选存在担忧，因此在组织公推直选时，也存在一定的陪选现象，即两个候选人之间明显存在条件的差异，导致选举的结果出现了一边倒现象。这个现象被时任江苏省委主要领导觉察出来了。一次，他到一个进行过公推直选的乡镇调研，要求组织部门把直选乡镇党委书记的所有候选人的得票情况调出来看一下，结果发现两个候选人的得票数很悬殊，存在明显的陪选迹象。在当场严肃批评这种做法后，他认为公推直选的结果应充分体现党员的真实意图，而这个意图能否实现关键要看候选人的竞争情况，没有真正的竞争，就难以体现真正的选择。

　　事实上，能否体现竞争性民主也正是高层关注的问题。据一些组工干部反映，中央有关部门多次派出调查组，对基层的公推直选实践进行调查，最关心的问题有三个：一是党员对这项探索的拥护情况，即党员的参选率高不高；二是候选人之间是否能够充分竞争，即推荐候选人要有利于形成竞争；三是基层党委对公推直选的驾驭能力情况，即公推直选是否能够做到有序可控。

　　从南京等地的实践不难看出，党员群众是欢迎充分竞争的，参与直选的干部也能够从容面对竞争。南京市高淳县的8个乡镇党委班子在2006年换届中全部实行了公推直选。这个县的统计结果显示，党员的平均到会率达到80%以上，党员对候选人的现场提问十分尖锐，多是些与民生有关的问题，候选人也能坦然面对党员的提问和选择，现场的竞争氛围很浓，党组织选拔优秀干部的意图在充分竞争中转化为党员群众的选择。

　　公推直选把“党管干部”的原则与“群众公认”原则很好地结合起来，体现了“多数人在多数人中选人”的特点，尤其是体现了党员的主体地位。所以说，是否具有真实有效的竞争性，是自上而下关注公推直选的重要内容。

　　十七大前问计于基层导致党章修改

　　十七大前，按照中央的要求，公推直选基本上处在多做少说，甚至只做不说的状态。除了公推直选作为新事物，需要时间加以观察和完善外，其中一个重要原因是这个做法与党章对选举的规定有冲突。此前的党章规定，党内选举主要是间接选举，即党员选党代表，党代表选委员，委员选书记、副书记。中央有规定，凡是突破党章的基层探索，允许试点，但不主张大面积推开，公推直选正是属于突破党章规定的探索。因此，在十七大前，这项探索还缺少法理依据，只能是在有限的空间里试点。

　　事实上，在十七大前的一年多时间里，随着公推直选试点的增多，特别是中央密集调研江苏的试点，坊间已有修改党章、确定公推直选法理依据的呼声。但由于高层并没有公开对此表过态，因此这个声音仅限在基层传播。

　　2007年4月，中央主管部门负责人到江苏调研公推直选，为公推直选写进党章带来了很大的想象空间。他选择进行过公推直选的仪征市作为调研对象。在关于公推直选的座谈会上，要求参会的乡镇党委书记要讲实际感受、讲心里话、讲公推直选带来的变化。现场的县委书记、乡镇党委书记、党员代表照此要求纷纷发言，对公推直选给予了很高的评价。他并没有现场表态，而是对与会人员的发言表示满意，认为他们说的都是实话。同时，他在现场提出了一系列问题，如当选的乡镇党委书记如果不称职如何启动罢免程序？对公推直选的党委班子如何考察？党员多的乡镇如何组织党员参加直选等。从这些问题不难看出，中央对公推直选的运用仍然保持着谨慎。

　　中央主管部门负责人在座谈时重申了中央的原则，即突破党章规定的试点要总结经验，实践证明可以面上推开的，需党章修改后，才能大范围运用。

　　事后的情况表明，这次江苏调研之行与公推直选写入党章是有很大的关联度的，因为基层的良好实践为高层决定提供了思想养分。

　　 高层关注基层对制度空间的运用

　　近来，中央要求各级组织部门学会运用制度空间，以改革创新的精神丰富实践探索。具体到公推直选上，种种迹象表明，中央有关部门高度重视南京社区公推直选的最新实践，有关部门几次派人到南京进行调研，并要求专门形成调研报告。

　　“逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围。”党章里这句话，给基层探索带来了巨大的制度空间。基层已经觉察到了这个空间的广阔，以公推直选为例，全国多个省份都进行了探索，有的是在国有企业，有的是在学校，有的是在乡镇，有的是在社区，有的是在社会组织……

　　当然，也需要看到，虽然党章给出了制度性探索空间，但公推直选等党内民主发展在部门之间、地域之间、环节之间、主体之间，还存在不平衡性，还取决于领导的重视与否。领导重视些、驾驭能力高些，探索的实践就活跃些，领导不够重视或驾驭能力弱些，探索的实践就少些。

　　从党章的表达也不难发现，党内基层直选的运用，强调的是有序性，并不要求立即在面上全部推开，换句话说，面上推开没有时间表，另外公推直选的运用仍然是自愿选择，即可以公推直选，也可以是按照传统的做法来选举。这反映了中央充分考虑到基层实践民主的条件和现实，强调要积极稳妥地推进民主建设。

　　从“盆景”到“百花园”，公推直选能否迎来这一天？答案是肯定的。从南京等地的实践可以看出，基层保持着继续探索公推直选的热情和智慧。

　　可以肯定地说，无论是局部探索，还是面上大范围运用，高层必然会继续关注，重点要回应的是，相关制度的配套和局部探索的价值发掘。 (来源：《瞭望》新闻周刊)