废弃电子电器回收网络缺失 二手市场监管无序

　　回收网络缺失流向无法控制

　　个体回收户上门收购、有偿回收是主要渠道与模式

　　上海市废弃电器电子产品的回收处理现状是全国的一个缩影。目前上海市废弃电器电子产品有5种回收渠道:个体回收户上门收购、旧货经营业主坐地回收、零售商以旧换新、通过社区废品收购站回收、有关事业单位统一交投。两种回收模式:无偿交投和有偿回收。其中，个体回收户上门收购、有偿回收是主要的回收渠道与模式。但这并没有引导废弃电器电子产品流向有环保资质的正规处理处置企业，而是流向了地下拆解工厂、家庭拆解小作坊和欠发达地区。

　　导致上述现状的原因，首先是回收网络缺失。最直接的原因在于利益驱动，在市场化运作条件下，正规的资源再生企业为达到资源化利用、无害化处置的环保要求，其生产运营成本显著高于地下拆解工厂或家庭作坊，因此，正规企业的回收价格较低，在利益驱动下，废弃电器电子产品最终流向了地下拆解工厂和家庭拆解小作坊。而其深层的原因在于对废弃电器电子产品负有回收处理义务的责任主体缺位。

　　另外，二手市场监管无序。对二手电器交易没有真正的监管和监管者。二手市场是废弃电器电子产品的中转站，废弃电器电子产品正是通过二手市场流向了小作坊。从事二手电器收购出售行业的门槛很低，只须由工商部门批准，并没有相应的环保技术资质认定。虽然商务部2006年通过了《旧货品质鉴定通则》、《旧货品质鉴定——旧家用电器》两个行业标准，但行业标准并不具备法律约束力，执行更无从说起。而具有法律强制力的国家标准《二手(旧)电子电器品质技术要求》却至今尚未出台。

　　那么，什么是延伸生产者责任制度(EPR)？发达国家及地区废弃电器电子产品的EPR执行模式如何？我国废弃电器电子产品回收处理的现状及具体实施情况如何？应该选择怎样的EPR执行模式？本版特约上海大学国际工商与管理学院的研究人员对此进行探讨。

　　2006年，根据世界主要手机及个人电脑制造商的全球政策、消除有害化学物质以及处理废旧产品的负责情况，某国际组织对相关企业进行了排名。

　　如何保证流向正规企业？

　　分三个阶段实施EPR，形成高效顺畅的回收逆向物流网络是基础

　　现阶段，我国需要解决的首要问题不是电子电器产品产业链上各参与者的环境责任划分，也不是各相关利益方的费用分担，而是如何建立合理的收集网络和机制，保证废弃电器电子产品流向有环保资质的、资源化利用和无害化处置正规企业。所以，我国废弃电器电子产品的EPR执行模式应是“分阶段，有步骤地选择性实施”，具体说是要分为近景、中景、远景3个阶段。

　　近景目标是建立合理的收集网络与机制，保证废弃电器电子产品的定向安全有序流动，提高资源利用效率，杜绝二次污染。这就需要建立“有偿收购为主的多主体、多渠道、开放式收集网络”，在EPR执行模式的选择上，生产者可只承担经济责任，实物责任由政府承担。通过征收回收处理基金、财政补贴、税收融资优惠，逐步培育我国废弃电器电子产品资源再生产业。

　　中景目标是稳步健康发展废弃电器电子产品资源再生产业。通过企业化运作、市场化经营模式，政府逐步将实物责任转移给生产者，取消财政补贴，依靠回收处理基金和第三方管理支持回收处理体系的运行，逐步退出对产业的经济规制。

　　远景目标是电子电器行业生态产品链的形成。在废弃电器电子产品资源再生产业稳步健康发展的基础上，通过将EPR扩展到上游责任，确定产品链上环境责任的分担，减少产品链的环境总责任，形成从源头削减、清洁生产、绿色消费、物质闭合循环的生态产品链。

　　当前，明确回收责任主体，找到一个成本最小、效率最高的回收渠道，形成一个高效顺畅的回收逆向物流网络，对于达成近景目标至关重要。

　　生产者责任怎么实现？

　　推行“第三方EPR”制度，第三方可以是专职回收公司、综合回收公司，也可以是独立的非营利性行业协会

　　延伸生产者责任制度(EPR)的核心是“谁生产谁负责”，即产品消费后回收、处理以及再利用责任由政府承担转移给生产者承担，将其责任延伸到产品的整个生命周期，特别是消费后的回收、处理、再利用阶段。

　　国内家电行业平均利润率只有5%，生产商自建回收、处理体系所带来的高昂费用及潜在的技术风险，使国内生产商望而却步。国内行业协会多半是“半官方”组织，并未实行企业化经营，国内家电行业产业集中度不高，形成家电废物回收、处理行业联盟的可能性也很小。

　　笔者认为，废弃电器电子产品应推行“第三方EPR”制度，即生产商将自己应履行的延伸生产者责任委托给第三方，由独立的第三方来代理承担消费后产品回收处理的实物责任和经济责任；授予第三方废旧电器鉴定、维修、翻新、拼装的权限，使第三方不但具有无害化、资源化集中处理的作用，而且承担废旧电器的品质提升、再利用功能。

　　第三方可以是专职回收公司，也可以是综合回收公司，还可以是独立的非营利性行业协会，凭借技术、信息、人才、管理等方面的专业优势，可实现回收处理集约化、效率化的规模经济，生产者则可通过委托——代理关系锁定延伸生产者责任成本，专注发展主营业务。

　　今年2月，国务院颁布的《废弃电器电子产品回收处理管理条例》第7条确立了生产者的经济责任:“电器电子产品生产者、进口电器电子产品的收货人或者其代理人应当按照规定履行废弃电器电子产品处理基金的缴纳义务”。今年6月，财政部会同商务部、发改委等六部委局联合发布《家电以旧换新实施办法》，明确“拆解处理企业”必须是依据《电子废物污染环境防治管理办法》列入电子废物拆解利用处置单位名录的专业企业，并通过发行“国家统一印制的家电以旧换新凭证”和相应的补贴措施，来确保以旧换新活动淘汰下来的废旧家电得到资源化利用和无害化处置。这些都反映了政府及企业对废弃电器电子产品“第三方EPR”制度实现形式的积极探索。

　　 二手市场应规范

　　建议实行回收、处理许可证制度

　　城市中众多的二手电器交易市场是中国的特色，这符合循环经济的3R原则，但应对二手市场进行规范化管理。

　　实行废旧电器回收、处理许可证制度，并对废旧电器的回收公司、旧货经营业主和处理企业，进行资格审查及登记。可设置废旧电器收集许可证、处理许可证、收集处理综合许可证3种。凡获得收集许可证的企业只能进行废旧电器的收集、运输、仓储，并保证将收集到的废旧电器售给具有处理许可证和综合许可证的企业，不得进行拆解、销售活动。凡获得处理许可证的企业可对废旧电器进行集中拆解、无害化、资源化处理，并保证不可资源化部分的填埋与焚烧。凡获得综合许可证的企业可同时展开上述全部业务。

　　实行二手电器登记、标识制度。要严格区分报废电器与二手电器。报废电器严禁进行再流通，只能进行无害化、资源化处理，二手电器实行登记、标识制度。具备检测维修能力，且维修后的电子电器产品能达到质监部门标准的回收处理企业，才有权使用“旧货”、“再利用产品”的标识。收集到的二手电器经检测维修贴上“再利用产品”标识后，才允许进入合法的二手市场。废旧电器回收、处理企业定期向监管部门上报其检测维修产品的数量、类型、去向；回收且销售二手电器的旧货经营业主定期向监管部门上报其销售的二手电器的来源、类别、数量，并承担售后服务责任。

　　让电子垃圾回收利用步入循环经济轨道

　　在EPR执行模式上主要分为三种:生产者承担经济、实物两项责任，第三方履行实物责任，如德国；消费者承担经济责任，生产者承担实物责任，如 日本；生产者仅承担经济责任，政府承担实物责任，如 中国台湾地区。

　　德国

　　德国最早将EPR理论应用于废弃物管理实践。1991年6月德国的包装废弃物管理法《避免和再生利用包装废弃物条例》正式生效，是世界上第一个在EPR理论指导下制定的废弃产品管理法。

　　德国依据欧盟WEEE和RoHS指令于2005年颁布实施了《电子电器设备的使用、回收与有利环保处理法》(ElektroG)。管理体系中采取在政府的监管下，授权第三方非营利组织统一组织、协调和监控的运作模式。德国联邦环境保护署(UBA)是主管部门；废旧电器登记基金会(EAR，由27个电子电器生产商和3个协会联合成立的行业非营利性组织)负责处理相关具体规则的执行与费用分配。

　　德国市政当局公共废物管理机构免费收集家电废弃物，并承担收集费用；运输、处理费用由生产商(进口商)承担，生产商(进口商)也可指定自己的合约运输公司和处理公司。

　　从市政当局之后的相关作业，就是延伸生产者责任的开始。EAR负责组织和协调从市政回收点开始的废弃电器电子产品的登记接收、从回收点到处理厂的运输事宜。目前，全德国范围内由生产商提供的收集点达1450多个，废弃电器电子产品处理机构达400多家。体系采取事后收费模式，根据生产商(进口商)每一类产品的现有市场份额分担实际发生的废弃电器电子产品处理费用，由EAR负责统一收集和支付。

　　日本

　　日本1998年颁布了《特定家用电器收集和再商品化法》并于2001年4月实施，明确要求对于特定家用电器(电视机、电冰箱、洗衣机、空调)的废弃物，产品生产者承担回收和再商品化义务，产品零售商承担回收和交付给处理企业的义务，消费者有分类排放废旧家电给特定对象(零售商、回收点、处理企业)的义务，并承担收集、运输、处理的相关费用。

　　日本已建设成覆盖全日本的家电废物回收网络和循环再生处理工厂；家电生产企业根据自愿组合的方式，成立了由松下、东芝组成的A组回收处理体系和由索尼、日立、夏普等其它电器生产企业组成的B组，各自负责承担本组别产品的回收处理，进口产品由家电制品协会确定其回收再利用费用金额和回收处理组别。目前，A　组有24个处理工厂、B组有16个处理工厂，分别拥有190个回收点，日本全国境内有近7.5万家零售店和上万家邮局可接受废弃家电。

　　中国台湾

　　台湾地区针对“四机一脑”(电视机、电冰箱、洗衣机、空调和电脑)制定了专门的回收处理法规。要求制造商(进口商)承担废弃产品的回收处理费用；废弃产品实物的处理处置由专门的处理工厂完成，并享受政府的专门补贴；政府有偿收购废弃产品并制定相应的补贴费率；消费者不承担回收处理费用且有偿出售废弃产品。

　　对于回收体系的建设，台湾地区推行“废家电资源回收四合一制度”，通过回馈方式鼓励全民参与。针对社区居民推广家庭垃圾分类回收；鼓励私人参与废弃电器电子产品的回收；地方政府应将废弃电器电子产品与一般垃圾分开收集运输。由地方清洁队向居民收集废弃电器电子产品，变卖所得按照比例返回给参与的居民及工作人员。以回馈奖励制度鼓励社区团体参与回收，将资源回收工作与社区整体发展结合起来。

　　延伸生产者责任

　　从“环保策略”到“法定义务”

　　延伸生产者责任(Extended-ProducerResponsibility，EPR)的概念由ThomasLindqvist于1990年最早提出，并在1992年的报告中将其正式定义为“一项环保策略”，包括产品、经济、实物、信息和所有权5方面的责任；在2000年他重新定义EPR为“一项政策原则”，通过行政的、经济的和信息的政策工具加以实施。

　　对EPR研究最系统深入的、学术成就最为突出的“经济合作与发展组织(OECD)”，在2001年将EPR修订为:“EPR作为一项环境政策，使产品生产者对其产品的责任，无论是实物责任还是经济责任，都延伸到产品生命周期的消费后阶段。”

　　欧盟双指令的颁布，将EPR制度推广到电器电子产品领域，是目前适用国家最广、产品门类最多的一部电子废物管理法规。其中，WEEE指令明确要求生产者必须承担产品使用完毕后的回收、循环再生和处置责任，此外还具体规定了各相关方的责任与义务。

　　EPR的核心理念及其执行模式

　　EPR改变了传统的污染后再治理的模式，强调污染控制从“末端治理”向“源头控制”的转变；强调环境保护从以限制制造过程为中心的生产阶段控制向以降低整个生命周期环境影响为中心的综合产品政策的转变；强调经济责任从单纯依靠政府公共支出向多元化的费用分担模式的转变。

　　在这个转变过程中EPR紧紧围绕一个核心理念——生产者的责任必须延伸。包含两个方面:延伸方向和延伸程度。延伸方向，指向产品生命周期中的上游或下游延伸；延伸程度，指仅含有上游或下游责任，还是全部上下游责任。

　　将EPR理论具体应用于某种废弃产品的管理领域，所形成的一整套制度、机构、管理体制、运行机制就构成某种产品的EPR执行模式。EPR的延伸方向和程度决定了EPR的执行模式。总结世界各国及地区践行的EPR执行模式，大都涵盖了下游责任，具体到EPR立法的下游责任法定义务主要包括经济责任、实物责任和信息责任3种。 (来源：中国环境报)