来源：中国经济时报
中国政府顺利通过“雪灾”大考
专家建议，应急预案需依法及时调整，完善应急保障系统，探索公共危机“复合治理”模式
本报记者 张娜
11月8日以来，受冷暖空气共同影响，陕西、山西、河北、河南、湖北等地普降大到暴雪，其中，河北省中南部降雪量之大、持续时间之长均为历史罕见，石家庄降雪创历史纪录。党中央、国务院高度重视，11月12日下午，中共中央政治局常委、国务院总理温家宝赶赴河北受暴雪影响地区指导工作。有关地方和部门紧急启动应急机制和预案，采取各种措施应对暴雪。与此同时，政府应急机制和预警体系建立等问题再次成为大家关注的焦点。
政府应急反应及时、主动
“从目前看，各级政府应对还算比较及时。”中国人民大学公共管理学院区域与城市经济研究所所长陈秀山11月13日接受本报记者采访时评价说，总归是“吃一堑，长一智”，对比2008年初的雪灾，这次雪灾，“有准备，很有预见性”，并采取了积极的行动。
财政部亚太财经与发展中心胡振虎11月13日接受本报记者采访时评价说，较2008年初的冰雪灾害，相关部门已经有了经验，比如财政部、民政部、农业部等部委启动了应急方案，反应更主动、积极。
11日上午10时，中央气象台发布暴雪橙色警报。7小时后，国家气象局副局长许小峰签发气象灾害应急预案Ⅲ级应急响应命令，要求相关单位严格按照暴雪Ⅲ级应急响应工作流程做好应急响应。当天深夜22时，公安部启动恶劣天气交通应急处置机制。公安部交通管理局连夜下发《关于确保暴雪天气道路安全畅通的紧急通知》，全警动员。
11月12日10时，国家减灾委、民政部紧急启动国家三级救灾应急响应，派出工作组赶赴灾区，协助指导地方开展救灾工作，同时向北京、河北、山西、辽宁、山东、河南、湖北、陕西8省直辖市 民政厅局 和民政部中央救灾物资天津、沈阳、郑州、武汉4个储备库下发紧急通知，部署抗灾救灾工作。
同一天，交通运输部发出紧急通知，并适时启动《公路交通突发事件应急预案》，做好公路应急保通与道路运输保障。铁道部要求各铁路局立即启动应急预案，在人员调动、物资准备、信息反馈、后勤保障等方面抓好落实。民航局空管局紧急召开了协调决策视频会议，及时启动应急预案，全力保障航班飞行的安全。农业部派出5个工作组和专家指导组，分赴河北、山西、山东、北京、天津等地开展技术指导和工作督导。教育部应对当前天气变化做好中小学安全工作。旅游局也发出通知，提示游客注意暴雪天气，适时调整行程。
与此同时，地方各级政府也采取各种措施积极应对。
应急预案需依法调整
根据应急系统规律，第一次面临灾害时往往措手不及，而经历过同类灾害，有了应对方案，灾害再次出现的时候，相关部门就有了经验。但也有一些城市，原来没有经历过这样突发性自然灾害，应对起来，显得准备不足，应急反应能力较差。
据11月12日媒体报道，在石家庄最有名的南三条小商品集散市场，多个钢结构搭建的棚户被大雪压塌。原本搭建的钢结构棚户理论上受力不足30斤，但按照降雪毫米数计算，连日来的暴雪重量甚至达80多斤，大大超出了棚户的承受力。
11月12日上午，河南省禹州市两座加油站因承受不住大雪的重压突然坍塌，造成4人当场被埋压。当天，在河北邢台县南石门镇西小郭村附近，一座大型（中国石化）加油站被暴雪压塌。当晚，由于不堪积雪重压，位于济南市历下区友谊苑小区附近的一家农贸市场发生大面积坍塌，造成包括10多名儿童在内的20多人被困。
“像上述公共设施是要做防灾评估的，有问题，有关主管和应急管理部门有责任督促有关单位及时解决或改进，这是法定的职责。”清华大学公共管理学院政府研究所所长于安11月13日接受本报记者采访时对地方有关部门事前是否履行职责提出质疑。
根据2007年11月1日起施行的《中华人民共和国突发事件应对法》第二十条规定，省级和设区的市级人民政府应当对本行政区域内容易引发特别重大、重大突发事件的危险源、危险区域进行调查、登记、风险评估，组织进行检查、监控，并责令有关单位采取安全防范措施。
于安曾参与了《中华人民共和国突发事件应对法》等法律法规起草和修订的研究准备工作。他告诉记者，现在各省市的突然事件应急预案是行政预案，而且是在《中华人民共和国突发事件应对法》实施前设计的，按法律规定，这些预案要根据《中华人民共和国突发事件应对法》来调整，现在看来，很多地方并没有依法调整预案。
探索公共危机“复合治理”模式
“我国整体应急管理水平，虽说比以往有较大改进，但总体还是不能令人满意的。”国务院发展研究中心产经部副研究员魏际刚11月13日接受本报记者采访时说，应急保障系统在应对突发性自然灾害方面，整体比较薄弱，在交通、公共卫生等多个服务领域尤其明显。
即便有应对2008年冰雪灾害“措施不及”的教训，“不落到自己身上，不会有深刻的防范意识，总觉得几十年一遇，容易麻痹大意。”陈秀山说，现在看，城市辖区范围内的应急处理还可以，但城际之间的协调能力还不够。
尽管现在从中央到地方都有自己一套完整的突发事件应急预案，但针对性还不强，公共应急管理体制还存在实践不够、动员能力流畅性不够的弊端。
他建议政府把对突发事件应急管理作为常态工作来抓，并对气候变化有所研究，增强预见性和判断力。
胡振虎建议，一定要在国务院应急指挥中心的统一指挥下，注意加强部门之间的协调配合，“条条”与“块块”要协调配合好，减少决策成本和运行成本。做好救灾物资的储备工作。尤其需要指出的是，在全球气候变暖的背景下，可能出现的新危机更多、破坏性更强，要更加关注、准备应对可能出现的新公共危机。在我国现有行政管理框架下，通过充分发挥市场资源配置优势，寻找政府间、政府与非政府组织间交叠和嵌套的多中心、多层次公共危机治理结构，构建利益一体化的合作机制，探索公共危机“复合治理”模式。
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