行政机构职责将“组织条例化” 升格到行政法规

　　行政机构改革酝酿重大突破

　　机构职责将“组织条例化”

　　本报记者 胡亮

　　近日，四川、陕西两省审计厅的官方网站先后正式发布消息称，中央编办、审计署调研组已经到两省开展专题调研，就部门组织条例模本、《审计署组织条例（初稿）》征求意见和建议。

　　此前曾有政界传言称，“行政机构职能厘定，将从‘三定’方案，转向部门组织条例，也就是用行政立法的方式来确定”。上述官方网站消息，让此传言得以证实。

　　机构职责顽疾：自我赋权、互相扯皮

　　搞不清某些政府部门之间的分工，办事找不对“衙门”，这曾是很多人的遭遇。

　　11月2日晚间，国家新闻出版总署发出通知，以“未经新闻出版总署审批同意”为由，要求上海网之易网络科技发展有限公司代理运营的网络游戏《魔兽世界》，停止收费和新账号注册，并终止《魔兽世界》（燃烧的远征）的审批，退回关于引进出版《魔兽世界》的申请。新闻出版总署称，将视情况依法对其作出相应的行政处罚，包括停止其互联网接入服务。

　　但11月3日，文化部文化市场司司长李雄在“查处第七批违法游戏产品及经营活动新闻通气会”上明确表态，新闻出版总署不具备处罚《魔兽世界》的职责，其关于终止审批的通知，明显属于越权行为。

　　这一公众事件不但在互联网世界影响巨大，而且将“行政机构职责”这一老大难问题再次带入公众视野。

　　“现在的情况是，国务院各职能机构的职责主要由‘三定’规定而定，但相互之间所出现的矛盾和争执却无法通过‘三定’规定解决。”中国政法大学教授马怀德告诉本报记者。

　　正是因为“三定”方案的不完善，各行政机构常常自我赋权，将自身的行政性权力做扩大化的自我解释。“在‘魔兽’事件中，新闻总署和文化部对自己的审批权限范围都做了扩大化解释”，北京首善律师事务所专事知识产权法律事务的吴承德律师告诉本报记者。

　　组织条例：从政策升格到行政法规

　　“‘三定’的方法始终是一种过渡性的制度安排。”马怀德说。从上世纪80年代末开始，我国行政机构开始采取“定职能、定机构、定编制”的“三定”方案。2008年6月，国务院常务会议审议通过国务院部分部门的“三定”规定，国务院多部门开始以“三定”方案规定各部门主要职责。 “尽管2008年‘三定’明确了‘坚持一件事情原则上由一个部门负责，确需多个部门管理的事项明确牵头部门、分清主次责任，着力解决部门职责交叉问题’的原则，但从这一年多的实践来看，机构职责中那些困扰政府有效运行的内部矛盾，仍未得到根本解决。”国家行政学院教授汪玉凯认为。

　　自改革开放后，中国平均每五年进行一次机构改革，其中还有多次机构或编制的局部调整，而“三定”也随之不断变化，未能固定下来，并形成较为成熟的体制性方案。汪玉凯认为，目前实行的“三定”方案仍然表明我国“没有形成比较成熟的政治结构模式”。如要改变政府设置机构、厘定机构职责的难题，需通过大量的立法调研，进而实行法制化。

　　“从法治国家的根本要求来看，‘三定’缺乏法律权威，不是法律，不能有效保证行政体制改革的成果。”马怀德认为，在“三定”方案基础上制定各个部门的组织通则或组织条例，势在必行。

　　而作为法学家，马怀德早在2005年就提出，“希望管理部门不设‘三定’，而在此基础上制定行政组织法，加强行政法建设，使‘三定’的规定更具刚性约束力。”

　　此次的“组织条例化”改革，选择了审计署作为试点单位，《审计署组织条例（初稿）》进入了内部征求意见和建议的阶段，部门组织条例模本有望就此诞生。

　　“制定部门组织条例无疑是一大进步，作为国务院制定的行政法规，本身已具备法律性质。”汪玉凯积极评价此项改革。汪玉凯建议，组织条例应遵循大部制思路，决策与执行权相互分离并制约；组织条例应确认规范政府部门行为，以打破其利益分歧。