来源：读者报-影响力周刊
《监督法》出台用了20年的时间，可见人大监督的难度之大。那么，在地方人大出台了具体的《监督法》实施办法后，能否真正达到加强监督的目的？尤其是在撤职地方不作为官员方面，能否真正施行
□本报特约记者 李秀江
网络上，一则“河南拟规定人大可以罢免副省长”的新闻引起了热议。
河南省人大常委会法制室秦胜军处长说：“人大可以罢免副省长不是什么新鲜事，其相关法律早已存在。但因为现实中由人大提出官员撤职案的事例极少，所以这个新闻才成了焦点。”“党委挥挥手、政府动动手、人大举举手、政协拍拍手”等民谣式的说法广为流传，其中也折射出长期以来人大监督的窘境和尴尬。
秦胜军坦言，人大监督过程中的很多困境，不是靠出台一部法律就能解决的。
《监督法》实效有待观察
人大监督的现实困境，从《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法》（下称《监督法》）的出台过程可见一斑。
1986年，被视作全国人大《监督法》起草工作的开始，其过程可谓一波三折。1991年到1994年，《监督法》两度被列入全国人大常委会的立法规划，但由于种种原因又一再搁置。直到2002年，《监督法(草案)》被首次提请全国人大常委会审议。2007年1月1日，《监督法》开始正式实施，其中第四十四条规定:县级以上地方各级人民代表大会常务委员会在本级人民代表大会闭会期间，可以决定撤销本级人民政府个别副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长的职务。
由此可以看出，此次河南省人大审议的《河南省实施〈监督法〉办法（草案）》中提到的人大可以罢免政府官员，不过是对《监督法》的单项细化。
其实，在《监督法》没有出台之前，人大罢免官员亦早有先例。
1989年5月，湖南省召开了省七届人大二次会议，有人大代表就清理整顿公司的问题向省政府提出质询案，主管该项工作的副省长杨汇泉对涉及省政府负责人子女、亲戚在公司任职等相关情况一问三不知。许多代表对此十分不满，联名对杨汇泉的副省长职务提出罢免案，结果以506票赞成、162票反对、98票弃权获得通过。史称“人大代表罢免副省长第一案”。
《监督法》出台后，有人乐观地称之为“中国民主政治建设的进步，在中国民主政治发展中具有里程碑意义”。但更多的人认为，与监督有关的焦点问题没有得到关注，草案的出台只有“形式意义”。
《监督法》的出台用了20年的时间，可见人大监督的难度之大。那么，在地方人大出台了具体的《监督法》实施办法后，能否真正达到加强监督的目的？尤其是在撤职地方不作为官员方面，能否真正施行？
秦胜军对此并不乐观。他认为，人大代表多由官员组成，而他们本身就是人大监督的对象，《监督法》能够收到多大的实效还有待观察。
人大监督功能的弱化
前些年，各级人大在监督工作方面的确进行了一些探索，如对一府两院开展工作评议和述职评议，但总体上看，人大监督功能的弱化没有得到多大改观。
秦胜军认为，监督法实施以来，仍然没有形成较为完善和规范的制度体系。虽说听取审议专项工作报告、调查、视察、执法检查等常规监督手段都得到了广泛的运用，但撤职、罢免等较为刚性的监督手段，却使用不多。
问题的关键在于，当前人大代表与人大常委会的组成结构失衡，有官员经历的代表在常委会组成中所占比例过高。许多地方把人大常委会当作领导退休的过渡场所。这使人大机关领导对一府两院提交的有关报告总是举手通过，缺乏实质性审查和辩论。
虽然《监督法》的制定对人大监督工作进行了统一规范，但少有人真正行使这些权力，这些监督手段要么搁置不用，要么就走走形式。
秦胜军认为，人大常委会监督职能发挥的前提是，要保证代表和常委会组成人员选举的竞争性。然而，“选举被过分地控制，选举没有竞争，缺乏悬念，选举结果在选举前就已确定。”人大监督功能的弱化与选举制度的扭曲有直接关系。
他说，党委及其组织部门对人大代表、常委会组成人员的选举控制过紧，把人大代表视同某种政治待遇，而非把人大代表当作行使国家权力的政治职务。基于这种认识，一些地方对那些有参政热情、敢于反映群众呼声和要求的参选者加以排斥。这样，当选的人大代表和常委会组成人员缺乏履职的责任感和积极性，其结果必然是人大监督职能的弱化。
最有说服力的案例是“姚立法现象”。2001年7月以来，连续竞选12年终于当上湖北省潜江市人大代表的姚立法，曾多次批评政府的决策过失，发动上百名人大代表联名建议，改变省政府设立汉江市的设想；为全市教师追讨拖欠的１亿元工资；调查潜江多数村委会选举存在严重违法；追查出董滩原村委会非法选举黑幕，并使该村成功重选。
司法部司法研究所研究员刘武俊，称赞“姚立法”一类人大代表是“真正激活民主政治的民间力量所在，是重塑人大法理型权威的希望所在”。
但遗憾的是，姚立法终究为当地官场规则所不容，在后来的省人大代表选举中，没有成为正式的代表候选人。
监督体制的不足
政府是人大常委会监督的主要对象，但政府首长都是党委二把手，从法理上说应是监督的对象，从党内关系上看却是监督者的领导，这使人大监督工作难以介入。
这其中暴露的本质问题是：如何处理人大要接受党的领导与人大是国家最高权力机关的关系。
秦胜军说，目前党委书记兼任人大常委会主任在省级人大常委会比较普遍，几乎所有兼任人大常委会主任的党委书记都以党委工作为主，在人大常委会的工作方面，只是参加一些象征性的活动。
同时，由于人大的主要领导大都来自党委、政府、法院、检察院，他们大都对人大工作不熟悉。党委的职责是制定政策路线、管理干部，政府和两院是执法、司法机关，而人大是立法机关、监督机关，人大工作专业性很强，需要专业知识和长期的实践。
但目前的现状是：人大常委会专职组成人员多数年龄偏大，专业人才偏少，特别是组成人员中懂经济、懂法律的人比较缺乏。能连任两届的人数不多，常常出现换届时“大换班”的现象，不利于人大工作的连续性和稳定性。
更有学者建议，应禁止卸任的政府官员出任人大常委会组成人员，克服把人大常委会变成“官员俱乐部”的倾向，否则，利益牵扯和退位意识将弱化人大监督。
“硬性监督”尚需时日
地方人大行使否决权的案例越来越多，被认为是最可喜的进步。最新的例子是河南省人大未通过对河南省住房和城乡建设厅厅长查敏的任命议案。
为了顺应中央大部制改革的趋势，河南省对相关政府部门机构进行了调整。
今年3月26日，河南省人大常委会的一次会议上，审议调整后几个部门的一把手任命。出乎人们意料的是，在河南省建设厅长任上已经7年多的查敏，改任调整后的该省住房和城乡建设厅厅长的任命议案，因赞成票仅差一票而未获通过。
全国人大常委会办公厅研究室原主任程湘清表示，30年来，我国各级人大及其常委会告别了“全票通过”时代，对本级“一府两院”报告、人事任免多次“未通过”，这些都是人大及其常委会的监督得到强化的标志。
但遗憾的是，对于人大常委会监督权更具实质性意义的撤职案却罕见。现实中，很少听说过有哪个地方的人大常委会主动提出过撤销政府官员职务案，多是官员出事后由政府会议提请表决的。
最明显的例子是：仅今年上半年，全国就有1527名县处级以上干部被查处，其中不乏副县长、副市长以及厅级以上高官。然而，他们中又有几个是各地人大常委会主动监督调查出来的呢？
正如全国人大内务司法委员会副主任委员陈斯喜所说：“法律赋予人大的监督手段，目前在实践中却得不到重视，使用得很少。”人大监督从“虚弱”向“硬性”转变，还有一段艰难的路要走。■
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